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 美国财政赤字及其影响分析 
      根据美国预算办公室公布的数据,2011财年美国财政年度为前一年10月1日至当年9月30日,并非自然年度。]政府赤字可能刷新纪录达到1.645万亿美元,GDP占比约为11%,远远高出1.48万亿美元的初始估计。巨大的赤字累积和不断上涨的国债总额致使美财政状况持续恶化,给处于缓慢复苏中的经济带来沉重压力,并加剧了“债务违约”的风险。为此,美政府积极采取措施,着手削减预算赤字、平衡收支。现将主要情况介绍如下,供参考。
      一、赤字形势与困境
      2008财年,美国政府赤字为0.455万亿美元,2009年财年,由于推出了大规模金融救助计划及经济刺激方案,赤字飙升至1.416万亿美元,GPD占比达到惊人的10%。2010财年,随着经济企稳、税收增加以及救助计划接近尾声,赤字降至1.294万亿美元,GDP占比降至9.8%。
      2010年第三季度,美国经济已经连续5个季度恢复正增长。同年8月,国会预算办公室做出乐观预测,由于经济处于复苏进程,政府收入开始增加,预算赤字将逐步减少,2011财年有可能会减少至1.07万亿美元,GDP占比将降至7%。
      然而,2010年12月,美国国会通过新的税收法案,2001年和2003年在布什政府期间推行的减税政策将得以继续执行,它是一项针对所有收入群体减税的政策,包括一系列企业税收减免政策以及针对数百万失业人口的失业津贴。这份方案降低了政府预计税收总额,使预算赤字猛然间增加了8580亿美元。按照最初的测算,如果2001年和2003年的减税计划到2010年底执行完毕,那么2011财年的赤字不会超过1.1万亿美元,2012财年会进一步下降至6650亿美元。而目前的发展态势已经令美国国家财政状况急剧恶化,参议院预算委员会主席康拉德表示,这些数字应被视为国家警讯。
      与此同时,美国主权债务水平也在迅速上升。截至2011年2月10日,美国国债总额已达14.083万亿美元的新高,GDP占比接近97%。由于美国法定国债上限为14.3万亿美元,一旦超越便不能发债。而据美国财政部估计,3月31日至5月16日之间,美国债务总额随时可能突破国会规定的14.3万亿美元上限。如果奥巴马政府和国会无法就提高上限达成一致,美国将可能面临“债务违约”的巨大风险。美国财长盖特纳称,如果不提高债务限额就会导致美国违约,这会造成灾难性的经济后果,比2008、2009年金融危机时的经济衰退要严重得多。
      赤字不断上升直接导致政府财政状况恶化,加上美国主权债务不断膨胀,加重了世界范围内对美国主权债务违约的担心。2011年1月28日,国际著名评级机构穆迪称,由于美国减税政策的扩大实施,而且国会没有采取措施缩减财政赤字,其财政赤字数额扩大,令人对美国减少主权债务的意愿和能力表示担忧,该公司很有可能将美国“3A”级主权债务评级前景加入负面观察名单。
      二、奥巴马政府削减赤字的主要做法
      美国财政赤字与债务问题息息相关,两者呈现出比较明显的线性增长关系,不断增加的赤字已经成为巨额国债的主要成困之一。因此,解决赤字问题也就是在从根本上化解“债务违约”风险。因此,奥巴马政府积极采取措施,从多方面入手削减赤字,主要做法如下:
      (一)成立削减赤字委员会
      2010年2月18日,奥巴马宣布成立一个由共和与民主两党成员组成的“全国财政责任和改革委员会”(也被普遍称为“赤字削减委员会”),以面对日益严重的财政赤字问题。奥巴马称,严重的赤字问题将拖累美国经济,并给人民带来沉重的债务负担。该委员会由18名成员组成,其中12人由参众两院两党领袖指定,6人由总统奥巴马指定,职责是采取措施削减政府预算赤字,其联席主席之一鲍尔斯曾在克林顿政府任白宫幕僚长,具有丰富的财政管理经验。
      (二)提出赤字削减草案
      2010年11月,“赤字削减委员会”联席主席鲍尔斯和辛普森提出了一项总额3.8万亿美元的赤字削减计划草案,重点涉及社会保障、医疗保健、所得税率及减税计划等。具体内容包括:在2050年左右将退休年龄提高至68岁,并在2075年左右提高至69岁,以削减社会保障项目的支出;压低福利金增长的速度,取消包括住房抵押贷款抵免在内的所有减税计划,以减少每年约1000亿美元的开支;减少参与医疗保健计划的医生所获补偿,削减医疗保健相关支出,将医疗护理项目的支出削减4000多亿美元等;推出新的立法,降低医疗事故成本;将汽油税上调15%;将所得税率调整为8%、14%和23%三个层次;取消数百项减税计划或削减其规模,从而在2020年以前将政府税收收入提高1万亿美元;将可自由支配支出削减1.6万亿美元;削减农业补贴、海外援助和国防开支,冻结联邦政府雇员之后三年的加薪计划等。该计划的目标是在2015年把赤字的GDP占比减至2.2%,并在2014年前稳定债务,在2024年以前将美国政府债务的GDP占比减至60%。
      12月3日,该草案在委员会内部表决,结果只得到11个赞成票,没有达到规定中18个投票权中的14票必要多数,从而无法提交国会进行讨论。虽然该草案最终未获通过,但是从投票数来看,民主党和共和党都意识到,过高的财政赤字威胁美国经济的可持续复苏。只是在短期内是否仍采取财政刺激计划,是否继续延长美国失业者领取救济金的时限,中期内如何开展财政整顿,布什时期的减税政策是否延长,长期内如何进行税制改革等诸多议题上,两党仍存在一定分歧。该草案最为积极的意义是为民主、共和两党提供了一个削减赤字的“讨论起点”。奥巴马也表示,就业和经济增长是目前美国最迫切的需求,该委员会的方案说明美国经济中长期的发展仍然面临困难,民主党和共和党需要通力合作才能成功应对这一挑战。
      (三)发表国情咨文,明确减赤决心
      2011年1月25日,奥巴马发表《国情咨文》,阐述了2011年的立法重点,将削减长期赤字的措施纳入了议程。他表示,为了赢得未来,面对全球竞争新环境,必须打造四大支柱:鼓励创新、重视教育、重建美国基础设施和降低财政赤字。奥巴马指出,民主党与共和党合作,增强美国竞争力,在增加开支与减少赤字之间谋求平衡,确保美国不被“大山一般的债务埋葬”。为此,他提出:冻结国内部分开支5年,包括此前已宣布的冻结联邦公务员工资两年,削减数百亿美元的军事开支,废除人口占比约2%的美国富人享有的减税优惠,改革政府提高效能。据估算,国情咨文所展示的节支方案有望在未来10年内降低财政赤字4000亿美元。
      (四)制定新年度预算草案,遏制赤字涨势
      2011年2月14日,奥巴马公布了2012财年预算草案,削减开支成为其重要内容和一大特点。根据这份总额为3.73万亿美元的预算草案,2012财年预算赤字将下降至1.1万亿美元,较2011财年降幅达5000亿美元,其中仅削减或关闭200个联邦政府项目即可减少330亿美元支出。
      同时,奥巴马还提议在未来10年内赤字削减累计额度将超过1万亿美元,基本思路是“节流开源”,即赤字削减额度中的约四分之三靠削减政府开支来实现,另外四分之一则来自增加税收或者取消现有的税收减免优惠政策。具体来讲,在“节流”方面,包括将一些与国家安全和国防无关的弹性开支计划冻结5年,削减针对贫困人群的取暖补贴和学生贷款优惠等。此外,预算草案还要求取消对存货的一项会计处理,从而使未来十年赤字减少528亿美元。
      在开源方面,奥巴马呼吁在未来10年增税1.5万亿美元,其中大部分将通过终止布什时期提出的针对年收入超过25万美元家庭的免税计划来实现,预计仅此一项即可在10年内减少赤字7090亿美元。此外,有3000亿美元将来自于限制富人的逐项抵扣,300亿美元来自面向银行征收3%的金融危机责任费,150亿美元来自针对投资经理人获得的附带权益的增收税款,另有约460亿美元税收来自于废除针对石油、天然气和燃煤公司的税收减免计划。除增税外,奥巴马政府还呼吁在未来10年增加约850亿美元的行政和管理收费,如增加航空旅客收费,可增收280亿美元;提高公司支付的养老金保险费用,可增收160亿美元;提高针对油气公司的检查和监管费用等。
      据美政府官员称,新的预算草案虽然不能从根本上在短期内消除赤字压力,但是可以达成一个关键的财政目标,即到2015年实现“基本平衡”(不计债务利息),预算赤字的GDP占比稳定在3%。
      三、效果及影响
      不可否认,在过去近一年的时间里,奥巴马政府在对待赤字方面的态度越来越谨慎,同时在国内政治力量的压力下,削减赤字的决心越来越强。从成立“赤字削减委员会”到发表国情咨文,从号召两党合作,共同探讨赤字削减草案到公布2012财年预算草案,无一不显示出此届政府为削减赤字所做出的巨大努力。但是,也应当看到,美国政府的赤字及债务不是在短时间内形成的,因此赤字的削减也不会在短时间内取得决定性结果。不过,在可预见的阶段内,它仍将产生一些效果和影响:
      一是在一定程度上可以平衡收支,有利于改善财政状况。近年来,为了弥补赤字,美国政府不得不大量发行国债,造成债务水平持续上升。据测算,GDP占比高达97%的负债水平将使GDP增速至少下降一个百分点,并导致年度利息的支付金额加速上升。如果不对赤字进行控制,其引发的债务利息至2017将超过国防经费,到2050年,更将升至9280亿美元。美政府近期采取的减赤措施将遏制财政状况继续恶化的趋势,量入为出,平衡收支。
      二是可能对GDP增长和社会稳定产生一定的负面影响。目前,美国经济虽然已经进入复苏轨道,连续7个季度实现正增长,但是主要推动力量是包括大幅度减税和政府投资等内容的大规模经济刺激计划。无论从“赤字削减委员会”的长期规划还是奥巴马政府的国情咨文和预算草案来看,减税政策将做出大幅度调整,针对低收入群体的税收优惠及救助也将趋于停止,这两点无疑将削弱高收入群体的投资意愿和消费意愿,同时也将削弱低收入群体的消费能力和水平,将不利于国内消费的恢复。同时,大量政府项目的冻结将降低社会总体投资水平,减少工作岗位,在失业率仍然居高不下的今天等同于加重了“无就业复苏”的困境。因此,在近期内,减赤计划有可能拖累GDP增速,也会因福利水平的降低而影响社会低收入群体的稳定性。
      三是国防预算削减较大,直接影响其全球干预能力。2011年1月6日,美国防部长盖茨宣布,未来5年奥巴马政府将从国防部的长期支出计划中削减780亿美元,初步计划撤消海军陆战队新型两栖登陆车的研制计划,推迟F-35联合攻击机的生产,陆军和海军陆战队裁军3.7万人。从美国防部公布的几个削减项目来看,主要针对常规近海、战区空域和地面介入力量的裁撤,特别是后两项将对其一直谋求的“全球警戒,全球到达,全球力量”的军事目标产生一定的削弱,影响到其地区军事战略的实现,进而令世界范围内地缘政治格局出现新的不确定因素。
      四、几点看法
      (一)金融危机引发的财政问题较为严重
      2008年的金融危机给美国的整体经济造成沉重打击,其2009年GDP增速为-2.6%,创下了二战以来的衰退纪录。然而,在没有解决贸易失衡和“经济金融化”这两个结构性问题的情况下,美国政府迅速通过了7000亿美元的金融救助计划和7870亿美元的经济刺激计划,令赤字水平从0.455万亿美元猛然升至1.416万亿美元。为了弥补赤字,联邦政府不得不大量增发国债,造成赤字、债务水平双升的局面。而国债增加导致利息偿付压力增大,进一步加剧了赤字困境。目前,美政府每年为国债支付的利息已经达到2050亿美元。
      (二)削减赤字将拉开美财政改革序幕
      爆发于中东和欧洲的主权债务危机给美国政府敲响了警钟,即扩张性的财政政策在缺乏就业增长的支撑下只能酝酿和导致更大规模的危机。据国际货币基金组织测算,2010年,西方工业七国(G7)政府债务总额的GDP占比为109%,2011年将升至113%。业界普遍认为,金融危机导致各国高筑债台,已经令政府应对未来冲击的能力降到极低水平,多数发达国家的财政政策都无法持续。若不进行广泛的结构性调整,将产生很高的主权违约风险,直接导致再一次的经济衰退。2011年世界经济年会提供的《全球风险报告》也指出,今年全球面临的风险有37项。其中,宏观经济失衡的风险被置于首位。全球金融危机源自于全球经济中较长期的结构薄弱性。宏观经济失衡、发达经济体的财政危机、无资金准备的巨大社会负债和疲软的金融市场构成了复杂的经济风险。实际上,欧洲自2010年中期已经开始了财政紧缩政策,同时伴以银行压力测试和严厉金融系统整顿措施。事实证明,这一系列举措对于欧债危机趋于缓和是发挥了积极作用的。
      从美政府近期一系列减赤动作来看,削减财政支出和改革税法已经成为主基调,这意味着奥巴马政府已经决心对财政进行改革。2011年2月14日,他在提出预算草案时指出,美国不能依靠外债来支持国内消费,如果美国因预算赤字而借入更多外债,那么将有更多的未来收入被用来偿还债务,美国将失去全球竞争优势。因此,可以认为,随着减赤措施的逐步开展深入,美国长期的“扩展性”财政政策将有较大幅度调整,而税法的改革也将为整个国家财政的变革拉开序幕,其经济结构也将趋向完善。
      (三)减赤将是一个长期过程
      首先,赤字和债务总额基数过大,GDP占比偏高,增加了减赤的难度。2010年,美国GPD增速为2.9%,2011年,预计增速可达4%,接连突破近年来新高。然而,同时赤字增速更快,预计2012财年较2011财年,赤字增速为27%。
      其次,税收政策的调整会遇到较大阻力,增加了变数。2010年12月,“赤字削减委员会”未能过3.8万亿美元“支出削减计划”,主要原因是来自民主及共和两党的委员都反对这项计划中提高税收和削减社保及医疗护理等项目的混合内容。
      实际上,共和党与民主党在削减赤字上的立场虽然趋同,但思路与方法迥异。2011年2月10日,共和党控制的众议院提出了2011财年美国2011财年预算法案仍然未获通过,目前执行的是临时性预算。按规定如在2011年3月份仍不能通过正式的预算法案,部分政府部门有可能被迫关闭。]预算削减草案,要求削减610亿美元的政府支出,主要集中在国家卫生研究院(NIH)、能源部(DOE)和国家科学基金会(NSF),与奥巴马强化能源、科技和社会保障投入的主张截然相反。虽然该草案遭到民主党主导的参议院及奥巴马政府的严厉批评,最终获得通过的可能性不大,却充分反映出美国两党政治斗争在赤字削减这一问题上的牵制作用。
      第三,缺乏普通民众支持。民调显示,虽然美国民众对连续4个财年赤字超过万亿美元表示忧虑,然后一旦降低赤字需要削减其切身利益,如社会福利保障、失业救济、住房补助等,那么民众就会强烈反对,从而动摇奥巴马政府的政治基础,并为共和党提供攻击的口实。
      (四)目前的减赤规划仍存问题
      第一,目前的减赤力度不足以从根本上改善其财政状况。根据奥巴马提议,冻结与国防无关的可自由支配支出5年,并在5年内削减780亿美元国防开支。然而,这些措施涉及额度只占预算总额的12%,而占开支最大比重的社会保障、联邦医疗保险计划和医疗补助计划并没有大幅度削减。
      第二,减赤最终应当建立在发展经济、增加收入的健康基础之上,而美国目前的经济发展仍未摆脱“无就业增长”的阴影。2月16日,美国财政部长盖特纳在国会表示,削减联邦预算赤字必须着眼于提高收入,而不只是削减可自由支配的支出,因为这种战略无法将赤字削减至合理水平,而减赤的最终目的也是为了提高民众收入水平。
      第三,长期减赤目标与幅度存在较大差距。据“减赤委员会”测算,按目前赤字增长趋势,即便中间有所回落,到2021年财政赤字仍将再度扩大到0.774万亿美元,为了使之降到经济发展可承受的水平,未来10年必须将减赤总额提高到3.8万亿美元,否则到2025年,美国的税收将只够支付国债利息和福利计划,到2035年,债务压力将导致GDP下降15%,引发国际资本市场危机。然而,奥巴马的预算草案仅能削减1.1万亿美元,与目标幅度差距较大。
      (五)减赤可能造成的影响
      首先,美国减赤规划可能引起一定程度的财政紧缩,直接影响其货币政策,无论对美国债市场还是国际汇率市场都将产生巨大影响。简单地说,赤字水平的降低,债务GDP占比的下降,有可能降低国债收益水平。由于我国持有巨额美债和美元资产,因此,必须予以严密关注。
      其次,为了削减赤字,提高税收水平,发展高端制造业,重振出口,美国有可能加快打造以“跨太平洋战略经济伙伴协定”(TPP)等为代表的新的贸易网,谋求以美为主导的单方面贸易优势,创造更多的国内工作岗位。
      第三,大量政府项目的冻结,削弱了社会总体投资水平,却在另一方面增加了引进海外投资需要,可能加快海外资本流入美国的速度,改变当前的国际资本流动走势。中国一是应当防范海外资本的快进快出,二是应审时度势,把握好对美投资水平。
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