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 关于土地财富问题的思考 
      温家宝总理在政府工作报告中指出,“土地出让收益重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设,确保足额提取、定向使用”,“有序推进农村土地管理制度改革。探索建立耕地保护补偿机制”。谢部长近日也指出,“土地有偿出让是根据国家土地法等有关法律法规收取的收入”,“土地出让收入与经济发展水平、土地供求等密切相关”。英国古典经济学家威廉·配第曾说过,“劳动是财富之父,土地是财富之母”。一切财富创造都离不开土地,虽然我国实行最严格的耕地保护制度,但是随着工业化和城市化推进,土地征收、有偿出让难以避免。根据国土资源部统计,2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元人民币,同比增加70.4%,城市发展对土地的依赖有增无减,有些地方利益分配不合理,反映的社会矛盾比较突出,土地出让制度亟待进一步改革完善。
      我们认为,土地财富问题的核心是土地财富分配和使用问题。解决土地财富分配问题的根本出路应该是实现区域经济均衡增长,在明晰土地产权属性的基础上增强土地财富分配的透明度和合理性,同时也需要按照主体功能区规划逐步向合理的政绩观转变,不断深化财税体制改革,保障基层政府基本公共服务能力。
      一、土地财富的本质
      土地财富问题关乎国家、企业和个人的利益,是一个关于基本权利的社会问题,更是一个关于经济利益分割的经济问题。土地财富问题在发达地方更受关注,但不是所有地方都存在的问题,比如在一些欠发达地区所谓的“土地财政”问题就不突出,原因值得深思,根源就是土地财富的本质问题。
      (一)土地与财政和房价
      要搞清楚土地财富备受关注的根源,必须从源头上加以认识,首先必须清晰界定与土地相关的两对关系。
      第一对关系是土地与财政的关系。社会上有学者之所以将土地财富问题“认定”为“土地财政”,是因为的确有相当一部分财政收入是以土地为载体的。与土地相关的财政收入包含两部分。一是与土地有关的税收,如耕地占用税、城镇土地使用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税,等等,高的已达地方税收收入的30%~40%。二是与土地有关的政府的非税收入,如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金,等等。目前地方政府主要看重的是土地出让金,出让金占地方财政预算内收入的比重,已达40%~50%,少数地方甚至超过预算内收入。
      第二对关系是土地与房价。房地产与土地紧密相连,房价的高低主要与土地财政高度相关。2010年的中国社科院房地产蓝皮书指出,地方政府高度依赖土地收入来“经营城市”的模式推高了地价和房价。有专家2010年也指出,“土地财政”必然推动房价持续上涨,从而降低居民个人的效用,引起社会公众的不满。还有专家2010年也提出,在控制了其他房地产价格影响因素之后,地方政府对土地财政的依赖程度越高,该城市的房地产价格上涨越快,从而证明地方政府的确有可能通过各种手段促进城市房价上涨,因此越是依赖土地财政,地方政府越会推动房价的上涨,以便从中获取更多的收。也有学者提出不同看法,指出房价是由供求关系等多种因素决定的,而不是由单一的地方政府的卖地行为造成的,土地财政与高房价没有必然联系。
      (二)本质:“土地财政”是经济发展到一定阶段的产物
      谢部长近日指出,“研究‘土地财政’的构成,就会发现东部省市占了大半壁江山。这反映出结构性问题,在去年全部的土地收入中,有三分之二在东部的八九个省市,相对于中西部地区来说,东部省市往往都是财政实力比较强、公共预算资金充裕的地区,但其土地收入反而多。这是因为这些地方的房地产市场、经济发展水平、土地稀缺程度决定了价格更高。中西部22个省份土地出让收入合计占全国的三分之一。这反映出土地出让收入的增长与经济发展水平、土地供求、市场发育程度密切相关,它并不是由地方政府自己控制的,不是地方政府想卖多少钱就能卖多少钱”。
      土地具有资源和资产双重性质,是经济发展不可或缺的要素。土地出让制度建立和完善是地方政府“做实”土地资产价值的制度基础。我国于1991年正式建立土地出让制度,当年土地出让收入猛增700%。1994年到2000年之间,土地出让收入并未显著提高,2001年才开始出现较大和较快幅度增长。其他较大增长点是2001年和2003年,2001年是土地出让收入再次大量增长的开始。2001年5月,国务院出台《关于加强国有土地资产管理的通知》,地方政府大力推进了经营性用地的招标、拍卖和挂牌出让制度,进一步提高了土地市场价值,土地成了地方政府名副其实的钱袋子。而2003年增长的最大可能是中央政府出台的《协议出让国有土地使用权规定》,限制了地方政府土地协议出让的条件,各地加大了土地的公开出让,进而促使土地出让收入增长。除了个别年份外,近些年土地出让金占地方财政收入比重不断提高,一般都超过了20%,有些地方甚至超过了50%。
      很显然,土地蕴含的巨大财富是政府热衷于土地生财的根本动力。据全国30多个城市的抽样统计,中国土地学会“健康城市化与城市土地利用”课题组得出,土地出让收益大约是获取土地成本的18倍。“土地财政”问题的根源不是财政体制问题,也不是GDP政绩导向问题,而是不完善市场经济体制下地方经济发展的不均衡所致。有专家通过估算得出,土地财政规模存在较大时空差异。东部地区土地财政规模较大,政府支出对土地财政的依赖程度相对较高,中西部地区土地财政规模虽然相对较小,但增长趋势较为明显。各地对土地财政的依赖与经济发展水平、城市化进程、地区竞争程度、财政信息披露程度等因素有很大关系,其中财政信息披露的影响更为重要。国家政策对地方政府的土地出让行为和土地出让收入产生较大影响;不同省份间财政收入对土地出让收入的依赖存在明显差异,有的省份存在明显的“土地财政”现象;“土地财政”现象在低一级地方政府财政收入中更为明显。
      二、土地财富分配和使用中出现的问题
      国土资源部2011年1月发布了2010年度土地例行督察详情,被例行督察的77个城市中,均存在不同程度的非法审批土地、违规供应用地、闲置土地等情况。其中,10899个项目存在非法占地问题,有58个城市1199个项目欠征土地出让收入241.79亿元,占应征总额的4.8%。土地使用管理违规行为并不是地方政府违规行为的主要部分,土地有偿出让金分配不公问题、“土地财政”是否不可持续和财政“兜底”的风险等更发人深省。
      (一)土地财富分配
      在现行土地批租制度下,地方政府一次性收取了承载在该土地上未来50到70年的收益,透支了地方未来的土地收入,也造成了代际不公平。根据专家的研究,目前被征地土地收益分配格局大致是:地方政府占20%~30%,企业占40%~50%,村级组织占25%~30%,农民占5%~10%。
      (二)“土地财政”长期不可持续
      由于对土地的认知不一样,中央政府和地方政府对土地管理实现的目标也不一致。中央政府更侧重于土地的资源属性,政策着力点是通过土地载体完成粮食安全任务、维护社会稳定和谐;地方政府更侧重于土地的资产性质,政策重点是通过交易土地获得经济收益和地方发展。无论是国有土地还是集体土地,中央和地方形成委托代理关系,中央政府是信息不对称一方,地方政府是信息占优的一方,由此带来的监督地方政府的成本很高,地方政府完全贯彻中央意图的约束和激励不够,只能选择性地执行中央政府土地政策,最终土地政策效果不佳。有专家预测,城市化进程还有20年左右就会达到70%的平稳期,土地财政长期不可持续。
      土地财政导致地方政府发展规划缺乏延续性。由于土地资源的不可再生,为使新出让的土地价格提高,地方政府城市区域发展规划政策会不断调整。近年来,城市的经济布局和发展方向不断调整。截至2010年底,我国耕地总数不足18.26亿亩,已接近18亿亩耕地红线,人均耕地不足0.1公顷,不到世界平均水平的1/2。同时,工业化、城市化和现代化占用了大量土地。目前,我国大中城市人均综合用地已超过120平方米,高于东京人均综合用地的78平方米,以及香港的37平方米。2008年全国城镇工矿建设用地达1.231亿亩,人均高于世界平均水平,大大高于其他东亚国家和地区的水平。工业用地开发强度明显偏低,容积率一般只有0.3~0.6。农村居民点用地达2478万亩,把7.13亿农村人口和1.5亿进城务工人员加在一起,人均农村居民点用地也达到了214平方米,远超150平方米的国际上限。
      (三)“土地财政”引发的风险
      有专家通过实证研究表明,土地财政对经济增长有显著的正影响,土地财政对经济增长的影响机理是土地财政提高了地方政府的积极性、增加地方政府的收入和支出以及增加固定资产投资。应该正视土地财政对经济增长的影响;提高土地财政对经济增长的影响效率;规范地方政府土地财政行为。但是,土地财政引发的风险也同样不容忽视。
      第一,巨大的财政和金融风险。在多年的土地财富运动中,逐步形成了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的利益滚动模式,地方政府、开发商和银行是最大的受益者,也将是未来的风险源。根据审计署的数据,审计调查的18个省、16个市和36个县本级,截至2009年底,政府性债务余额合计2.79万亿元。从债务余额与当年可用财力的比率看,有7个省、10个市和14个县本级超过100%,最高的达364.77%。这些巨额债务大都是靠土地财政收入偿还,当房地产市场旺盛时,地方政府财源滚滚,一旦房地产市场低迷、土地贬值,土地财政就会岌岌可危,面对持续的刚性财政支出,一次性的土地税源难以抵御巨大的财政压力。同时,很多政府融资平台都是以土地作为抵押获取银行贷款,进而为房地产开发融资,这个资金链条环环紧扣“政府土地供给—房地商开发融资—购房者信贷”,风险的终点是银行。一旦出现房地产市场降温,金融风险不可避免。
      第二,各种潜在的风险不容忽视。近些年来,一些地方上访事件增多,其中重要的诱因是征地过程中出现的矛盾。征地补偿标准过低,与失地农民的补偿期望不吻合,容易引发一些群体性事件。更为严重的是,一些地方出现征地拆迁恶性事件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》自2011年1月开始实施,正是契合了这些背景。为了招商引资,一些地方政府还实施了压低土地价格等优惠政策,由此产生了非法占用耕地现象,导致耕地资源和粮食播种面积减少。
      三、解决土地财富问题的国外经验和启示
      我国实行有中国特色的社会主义市场经济,与西方国家普遍实行的以私有制为主的土地所有制不同,而是以公有制为主体,尤其是实行土地公有制特别是城市土地国家所有。虽然土地所有制性质不同,但是在土地储备、土地市场建设和土地财富分配等方面西方国家的经验有值得学习借鉴的地方。
      发达国家政府虽然十分重视自由竞争,注重发挥市场的力量,但在其农业现代化、土地集约化的实现过程中并未完全放手交给市场来完成此重任。在土地的集约化实现过程中,政府的财政政策发挥了不可替代的杠杆作用。许多发达国家制定的一系列的财政政策,有效地使大多数农民自愿放弃农业经营,土地向大农户手中集中的速度大大加快,对土地的集约化利用产生良好的推进作用。根据有关专家的研究,相比较而言,在各发达国家中,德国政府扶持土地集约化利用、规模化经营的经验最值得我们研究和借鉴。
      二战结束初期,德国的农业经济处于分散的小农经济状态,土地的集约化利用程度非常低,农业经济效率远低于其他经济部门。当时,拥有土地在0.5公顷以下的农户占总农户的68.9%。为改变其农业经营过于分散的状况,促进土地经营的集约化,德国政府于1953年制定了《15~20年农业结构改革规划》,采取了一系列的财政措施,有效地推进了土地流转市场的形成,加快了土地经营集约化的进程。其具体措施主要包括以下几方面:
      其一是实行土地整理补贴制度。提供该项补贴的目的是解决农地插花现象(即各家的土地割裂为数块,相互穿插,零星分布,很不利于规模经营),把分散零碎的土地连成片,为机械化作业提供条件。该项补贴分两部分,一部分是直接提供给进行土地整理的大农户,另一部分是提供给在土地整理过程中因无力投资而自愿转让土地的小农户。对农民自愿交换地块或长期出租土地者也给予一笔财政补贴。通过提供土地整理补贴,许多农户的土地连成了片,经营面积大大扩大,为机械化的实现提供了条件。
      其二是实行农户迁移补贴制度。该项补贴设立的目的是鼓励农户从人口密集的村庄向地广人稀的地方迁徙,建立大农场,进行集约化经营。迁出的农户可获得一笔补贴,而其原有的土地则并入当地的大农户,以扩大其经营规模。该政策的推行使得许多未得到开垦的荒地得到开发利用,原有的土地经营面积也大为扩展。
      其三是实施农户升级补贴制度。政府按农户拥有土地的多少进行分级,拥有土地达到10~20公顷的农户被视为有生命力的农户,不够10公顷的则被视为无生命力的农户。政府强制小农户将土地出售给相邻地段的大农户,购地者升级为有生命力的大农户,升级的大农户可获得政府的低息贷款,而出售土地的小农户可获得一笔补贴。此措施可迫使那些小农户退出农业经营,改营他业。
      其四是资助有生命力的大农户制度。对达到政府规定的经营规模的大农户给予资助。进一步增强其在市场竞争中的优势地位。
      其五是建立农业劳动力改行、提前退休和长期出租土地的补贴制度。为此,政府分别设立了“改行奖金”、“提前退休奖金”,并规定对土地出租期限达到12~18年的农户给予奖励。该政策较好地解决了失地农民的就业安置和基本生活保障问题,保证了土地从分散经营向集约化经营的平稳过渡。
      德国政府采取的上述鼓励土地转让、促进土地集约化利用的措施实施时间很长,也很稳定。在长期的政策鼓励下,德国农场规模不断扩大,由1949年的平均8公顷扩大到2002年的超过30公顷,农场数量则从1949年的165万个减少到2002年的不到50万个,为整个农业经济的现代化经营奠定了坚实基础。
      四、“土地财富”问题引发的思考
      值得肯定的是,土地财富问题以及与之相关的土地财政问题的破解仍将需要一个过程。土地财富问题关系的利益主体较多,涉及的改革环节也较多,包括土地供给制度、农地非农化、土地收益使用管理、财政体制改革、公权力使用以及房地产市场等等,改革必须系统、协调推进,方能取得成功。
      (一)确保耕地红线、土地增值保值和高效管理土地财富
      第一,严格规范土地收益支出,逐步杜绝“寅吃卯粮”的短视行为。实行更加严格的耕地保护制度和占补平衡制度。作为重要的政府收入,土地有偿出让金应实行基金式管理。与之配套,必须进一步深化税制管理改革,继续深化县乡财力保障机制改革,稳定地方政府财源。同时,也需要清晰界定和划分中央和地方事权,以及省以下事权,让事权、财权和财力相配套,提高地方政府提供公共服务的自主性。按照主体功能区的要求,逐步弱化禁止开发区和限制开发区的经济建设功能,进一步转变政府职能,逐步向阳光的服务型政府转变。第二,确保国有土地保值增值。完善土地出让收入管理制度,建立土地财富储备制度。我国现有土地出让制度借鉴了香港经验,但只是部分吸收,还有待完善。土地出让收入是透支未来收益,对地方政府而言,一旦地方土地需求量下降,而财政硬支出又不可逆,极易形成财政风险。因此,应探讨土地保值增值制度,储备土地财富收入,建立土地财富稳定基金。土地财富收益除了分配一定比例用于当期支出外,还应留存一定比例应对远期的不确定性,并实现保值增值。第三,土地财富分配和使用必须合法、民主和透明。谢部长近日指出,“按照法律法规,地方政府收取了土地出让收入以后,全部要纳入预算管理,当地政府不能拿土地收入去弥补公共财政的一般性开支。而且,土地有偿出让收入都是专款专用的,主要用于征地拆迁、土地储备开发等成本性开支。此外,土地出让收入必须专项用于土地建设、水利建设,用于保障性住房、城乡基础设施建设,包括道路、城市绿化、农村生产等方面的基础设施建设。原来有一些国有企业破产倒闭以后,占用土地出让金作为企业职工下岗安置等方面的支出,这其实都是不允许的”。国外在土地流转环节,保证其土地所有权不受侵犯,比如,在美国,土地所有者在土地转让、租赁、抵押、继承等各方面都具备完全不受干扰和侵犯的权利。土地财富分配和使用涉及相关权益主体的利益,尤其是失地农民的基本权益和社会保障问题。当前征地补偿主要根据土地的原用途,没有按照土地的市场价值,对农民不公平。土地财富分配和使用,应该严格按照《土地管理法》、《物权法》和《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》等相关法律规定管理现有土地,土地出让金的使用和管理必须充分考虑各方利益,并力求公开透明。谢部长近日指出,“财政部及其他部门将切实加强对国有土地出让收支的管理,确保土地出让收支全部纳入地方政府财政预算,严格按照规定合理使用”。
      (二)继续深化财政体制改革
      我们所需要做的,并不是消除土地财政,而是要思考当土地财政发展变得不可持续时,拿什么作为土地出让金的替代品,以及如何更好地完善地方财政体制。一是完善财政体制。首先是清晰界定“事权”。长期以来,“清晰界定各级政府的事权关系”大都是对政府间财政关系研究的起点,但是究竟什么是“事权”和如何认识影响政府间“事权”界定的因素却很少有清晰界定。其实,“事权”概念及其相关理论是确定政府间公共服务职责进而确定各自的支出责任的基本和前提性问题。对基层政府事权的模糊界定,相应的财权和财力不匹配,是诱发土地财政的重要根源。因此,事权界定是解决土地财政问题的基础。其次是进一步完善财政管理体制。进一步深化省以下财政管理体制改革,继续加强省直管县财政管理体制改革,提高基层政府基本公共服务能力。改革和健全税收制度,完善增值税,实施“综合和分类相结合”的个人所得税,开征物业税,实行环境税制度等等。再次是完善预算管理改革。进一步加强人大监督,在整合宏观经济规划和预算的基础上,由一个独立的综合协调预算机构完善绩效预算,增强预算的整体性、减少预算的随意性。二是土地制度与其他体制改革相结合。产权的清晰界定以及建立在这种界定基础上的自由交易,会使社会成本内部化。这说明了要实现地方财政由严重依赖卖地获取收入向规范化的物业税制转型,必须对土地管理制度进行改革,实现国有土地和农村土地的同地、同权、同价。通过城乡土地市场的一体化安排,消除对弱势群体的不公正土地权益剥夺,阻塞住地方政府的赤字转移出口。为此,必须同时对财税体制进行改革和调整,完善财政转移支付制度。
      (三)增强透明度
      公权力使用不透明是土地财政产生的土壤之一。城市规划、土地征收和土地出让金分配等公共政策出台,必须经过公共选择,才能体现决策的民主化,进而最大限度地实现科学化。究其根源是单一以GDP为主要内容的政绩考核观。因此,应逐步完善符合科学发展观的以人为本的政绩考核机制,考核内容不能只有经济增长、行政效率、环境保护、社会治安、公共设施和教育卫生等客观指标,还应引入社会公众满意度等主观指标,“经济——社会——生态——文明”四大维度不能偏废,把官员绩效和政府绩效视为激励相容的有机整体。
      (四)房地产新政需审慎客观评价
      继“新国十条”后,国务院出台新“国八条”,北京出台房地产新政(“京十五条”),上海、重庆开始征收房地产税,还有其他一些地方陆续出台房地产新政。短期看无疑都会对高企中的房价形成对冲。但是,正像当年征收燃油税一样,很多人怀疑会对汽车市场形成打压力量,事实上经过短暂的观望后有能力购买汽车的消费者最终还是没有因征税而止步。应该让房地产市场实行分层竞争,中低收入者分享政策性房源,中高收入者,尤其是高收入者竞争中高端房市。政府着力建设廉租房、经济适用房等政策性房源,保障中低收入者和“夹心层”,实现居者有其屋是今后政策的重点。对于改善性住房和投资性住房,政府应该放开市场,让中高收入者博弈。从中国经济构成看,无论对地方还是中央,房地产业未来很长一段时间都是支柱产业,上下游的房地产金融服务业、土地市场、建筑业市场、旅游餐饮等高低端服务业,直接关系到经济增长、财政收入和就业的稳定。房地产新政能否从根本上遏制房价上涨还有待进一步考察。对房价与土地财富问题,以及房价与中低收入住房问题的关系必须有冷静而清晰的认识。
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