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 日本福岛核泄露事件对灾害管理的启示 
      2011年3月11日,日本东北部发生历史罕见的9.0级强地震,引发大规模海啸,多处城市和村庄被淹没。随后,福岛核电站因冷却系统问题处理不善,引发核泄露。从4月4日开始,日本福岛第一核电站主动向太平洋中排放总量1.15万吨的“低放射性污水”,以便为更多“高放射性污水”腾出宝贵的储藏空间。与此同时,日本救援人员对2号反应堆所属设备井裂缝的堵漏工作再度失败,超过法定安全标准1万倍的放射性污水正在以每小时7吨的流量进入太平洋。其他国家担心,泄漏到太平洋的放射性污水可能对海洋生物链产生不可挽救的严重影响。更为可怕的是,不排除释放铯、钌、碲、钴等微量元素的可能性。4月12日,日本官方正式把福岛核电站的事故级别提高到7级,达到与25年前切尔诺贝利核灾难同一级别。日本福岛核泄漏已经危及全球其他国家的安全,世界各国必须联合起来构建和完善应对全球性灾害的管理策略。
      一、日本国内应对灾害的反应
      截至目前,日本核泄漏事件还未得到有效遏制,并且随着事态发展不断变化。地震发生时日本政府应对熟练而有力,但是核泄漏后却凸显了政府的应对不力,尤其是东电公司的处理不当。很显然,难度如此之大的核灾害无法依靠一个日本企业的单个力量解决。我们主要以政府和企业的灾害反应来说明日本在面对全球性灾害时的作法。
      (一)政府的反应
      由于确认福岛核电站1号反应堆出现微量核泄漏,3月12日日本政府宣布“核能紧急事态”,大批居民被疏散。为防止核反应堆容纳器内的气压上升导致破损,保安院下令东京电力公司释放反应堆容纳器的蒸气。日本首相菅直人3月12日上午也对福岛第二核电站发布了“核能紧急事态宣言”。
      1.应对核泄漏事故的决策和信息发布过程既有经验也有教训
      在这次危机应对中,日本政府的态度是认真的、积极的,并在新闻发布、调动政府警察和自卫队等方面做了大量工作。但从应对核泄漏事故的决策和信息发布过程来看,还是有一些值得总结和吸取的教训。
      在日本官方正式把福岛核电站事故提高到7级之前,日本一直坚持把核事故定为5级,认为是一场辐射物泄漏有限的危机,并与国际社会争执了近一个月,日本国民也坚信政府的说法,并质疑其他国家的说法“虚张声势”。现在,日本官方态度的突转让国内一片哗然,有议员指责政府向全世界说谎,甚至有民众声称这是一场“国家犯罪”。官方的应对方式是典型日本式的——首相和官方长官出面致歉,但再次强调日本核泄漏与切尔诺贝利“不一样”。
      当然,此次事件本身就有很多不确定因素,再加上日本政府发布关键信息时含糊其辞,对核泄漏事件的严重性估计不足,因此,使得日本民众对核泄漏事故带来的消极心理反应剧增,反而大于地震、海啸灾难的心理反应,并且有逐步升级趋势。作为一个灾害频发的发达国家,日本政府有丰富的抗灾经验和先进的救灾技术,但这次应对核泄漏及其引发的次生灾难却表现不是很好。日本福岛灾难现场很难看到日本政府官员出现,主要靠电力公司在运作。在军队救援方面,日本自卫队由于其公务员体制,行动较为迟缓。
      此外,在救援过程中,突发性地震伴随着降雪天气和余震,尽管其困难前所未有,但灾区出现了几十万人的饮食供应短缺局面,让人难以理解。作为发达国家,日本不应该缺乏直升飞机和物资,可能最重要的是信息沟通和灾难救援系统出现了问题。日本菅直人政府新近上任,还处在磨合期间,此前的几任领导人上台执政时间均不长,可能也存在应对经验不足的问题,也可能是日本现有的管理体制本身带来的局限。
      2.灾害预警、应对和灾后救援的经验和教训
      日本多年来成功的灾害预防教育使得国民具有很强的心理素质。日本是一个岛国,灾害频发,资源匮乏,恶劣的自然环境和单一民族,造就了避免争斗、倡导忍耐、团队合作的社会价值观和行为风范。在地震和海啸发生的前一个时期,表现出惊人的冷静和忍耐精神。
      天皇是日本的精神领袖,他的电视讲话除了表示对世界各国的救援感谢外,也希望日本人民坚定希望和信心。从应对灾害的心理学反应看,这很重要。灾难一旦发生,民族的信心很关键,需要有威信的人出来讲话。日本天皇讲话后,日本股市提升了几个百分点,这就是心理支持带来的积极效果。
      不过,福岛核泄漏事故曝光之后,日本民众的心态就急转直下,恐慌情绪蔓延,政府官员信息发布的失策,也是促使日本民众出现动摇和恐慌心理的重要原因。
      日本政府的决策应对方面出现了一些失误。这说明,日本没有将科学的应对策略纳入领导干部危机决策的培训体系,也没有建立应对非常规突发事件的示范型平台,特别是关注对关键领导岗位人员的系统培训,这不仅需要技术上、物质上的培训,更需要有决策和心理应对的培训。
      因此,今后日本政府应该开始关注灾后的心理援助问题。灾难之后的民众不仅需要物质救援,更需要心理救援。灾难心理学研究表明:在灾难中后期更应该注意民众心理的疏导和调试问题。当灾害过去,灾民再次面对被海啸冲走的房子、伤亡甚至杳无音信的亲人等环境剧变时,更容易积压深层次恐慌。
      (二)企业的反应:以东京电力公司为例
      1.安全意识淡薄,管理不善
      福岛核电站已超期服役。2011年2月7日,东京电力公司完成了对于福岛第一核电站1号机组的分析报告,报告称机组已经服役40年,出现了一系列老化的迹象,包括原子炉压力容器的中性子脆化,压力抑制室出现腐蚀,热交换区气体废弃物处理系统出现腐蚀,并为其制定了长期保守运行的方案。
      而且,核电站运营商东京电力公司承认,日本福岛第一核电站事故发生前数天,缺乏对核电站设施检查。原子能安全保安院先前要求东电自查,确认是否已充分检查核电站设施。东电2月28日向日本原子能安全保安院递交报告,承认没有检查核电站6个机组的33个部件。安全记录不佳、篡改检测数据、隐瞒反应堆故障,而且一个配电装置11年来从未接受检查。东电安全记录不佳,造假已不止一次被曝光。
      2.拒绝外部援助,因小失大
      3月11日地震发生后,受海啸冲击,福岛第一核电站紧急制冷系统电源失效,1号机组首先出现水蒸气。3月12日上午,即地震过后的第二天,东京电力公司就曾考虑从附近海岸取水,用于冷却6个反应堆当中的一个,但直到当天晚上核电站发生爆炸并且首相菅直人下令过后才这样做。至于其他反应堆,东京电力直到3月13日才开始用海水冷却。
      据报道,东京电力之所以迟迟不愿意使用海水,是担心这样做会损害其对电站的长期投资,因为注入海水可能会使核反应堆永久无法运行。
      与此同时,核事故出现初期,最了解核电站内部构造的核电机组制造商技术专家第一时间赶到东电本部,希望能出谋划策,但一直未被东电接纳。直到地震3天后,事态失控,东电才开始与外面的技术专家沟通。同样在最初被东电拒之门外的,还有来自美国的援助。日本政府官员透露,核泄漏事态一发生,美国方面就提出支援要求,但遭到东电拒绝。据分析,东电担心,美方出于保险起见,可能会一上来就建议用海水冷却反应堆,而东电一心想保住核电站。而当东电后来被迫接受海水冷却时,大势已去。
      由于瞒报事故,东京电力也让日本政府方面错过了应对核电事故的最佳时期。地震发生后,东京电力公司未意识到问题的严重程度,没有在第一时间发布福岛核电站冷却系统失灵的消息。3月12日,福岛1号机组厂房爆炸后,东电也没有第一时间向日本当局汇报。这两个节点,被认为是以最小代价应对核电事故的关键,但都被延误了。3月15日,日本政府与东电公司组建了“福岛核电站事故对策统合总部”,由菅直人亲自担任总部长,以加快对福岛第一核电站爆炸事故的处理。
      随后,菅直人前往东电总部,严厉批评该公司对核电站爆炸事故的通报迟缓。他表示,自己是通过电视报道才获知发生了爆炸,相关报告过了大约一个小时以后才被送到他的办公室。
      二、灾害管理的国际教训和经验
      为了应对各种灾害,政府必须科学决策,及时、有效地控制和减少损失,保护公共安全、维护公众利益。切尔诺贝利事件和“9•11”事件给我们转危为机的深刻教训和丰富经验,是值得总结的灾害管理和公共政策的重要内容。
      (一)切尔诺贝利事件始末
      切尔诺贝利核电站于1986年4月26日发生爆炸,当时官方总结的原因归咎于一名操作员一系列违反操作规程的违规试验操作。违规除了操作行为本身的违规还包括那个试验是一个违反规定的未经审批的试验。但是,1991年也有另外一份官方报告称该事故是由于压力管式石墨慢化沸水反应堆的设计缺陷引致。
      爆炸发生后,爆炸导致的核辐射尘污染过的云层随气流飘向包括苏联西部的部分地区、西欧、东欧、斯堪地那维亚半岛、不列颠群岛和北美东部部分地区等诸多地方。此外,乌克兰、白俄罗斯及俄罗斯境内均遭受到严重的核污染,超过336,000名的居民被迫撤离。整个事件造成了除去爆炸以及紧急抢救直接死亡的不到50人以外,据建立在白俄罗斯国家科学院研究成果上的报告称,全球共有20亿人口受切尔诺贝利事故影响。时至今日,参加救援工作的83.4万人中,已有5.5万人丧生,7万人成为残疾,30多万人受放射伤害死去。
      爆炸发生后,首先由当时值班的28名消防员马上就进行了紧急灭火,以避免爆炸引起其他反应堆因爆炸火灾而受影响。陆续赶来抢险的消防队员、军人、直升机飞行员、核电专家与工人轮番上阵,花了10天时间来扑灭反应堆残骸中熊熊燃烧的原本作为中子减速剂的石墨。直升机直接飞进放射性烟尘,从空中向暴露的反应堆残骸倾倒了近2000吨碳化硼和沙子后,才终于停止了反应堆内的核裂变反应。之后,前苏联政府派出大批军人、工人,给炸毁的四号反应堆修建了钢筋混凝土的石棺,把其彻底封闭起来。但是在这10昼夜的时间里高浓度的超标放射物质一直在释放。
      起初,爆炸发生后,前苏联政府并没有加以重视。莫斯科的专家和国家领导人得到的信息是“反应堆发生火灾,但并没有爆炸”,因此,前苏联官方反应迟缓。爆炸发生后30小时,政府才开始采取第一批安全措施,给当地居民发放碘片,1000多部巴士抵达离核电站3公里的普里皮亚特,当天下午2时军方宣布,将彻底疏散该城。四小时之后,普里皮亚特镇约4.5万居民全部撤离。灾难发生后48小时,切尔诺贝利只剩下军方人员以及科学家代表团成员。虽然在这一过程中,这些居住区附近的核辐射量已经远远超过致命量,但是仍然没有引起专家足够重视。为了不引起恐慌,政府向民众隐瞒了事实真相。实际上,撤离前,许多民众就已经吸入了致命量的放射。事故后3天,政府派出了一个调查小组进入现场,但是迟迟没有相关报告交出,因此,当时前苏联政府并不知道事故严重到什么程度。直到一周后,瑞典政府向莫斯科报告说辐射云已扩散到瑞典,前苏联政府才开始真正重视,认为事态很严重。
      但是在一周多的时间里,前苏联政府为了掩盖了事实真相,不仅在离事故现场只有140公里的基辅组织了万人“五一”大游行,还举行了国际自行车比赛,派歌唱团到事故核电站慰问演出。前苏联中央政治局也下发了秘密文件,禁止医生作出事故清理者患病原因与核辐射有联系的结论。当地居民是通过国外新闻媒体才知道发生了核泄漏事件。直到爆炸发生一周后,即5月6日,放射性排放终于控制住了,反应堆燃料的温度也得以控制之后,《真理报》才刊登了第一份有关事故的详细报道,但在报道中隐瞒了辐射量以及伤亡人数。同时,事故发生后,前苏联政府既未及时向其他国家公开公布事实真相,也未寻求国际援助。另外,前苏联当局在灾难中设置了障碍:科学研究因为缺乏透彻性而受到限制。
      (二)“9•11”事件的美国策略
      美国将公共危机分为国家安全危机、社会危机、经济危机和道德危机。美国对危机进行了三个等级的分类,最高级别是第三级。第一级危机是地方性危机,仅限定在地方社区内的紧急事件,主要由有应急能力的地方政府负责。第二级危机是州级别的危机。这种危机可以跨区域治理,由州政府发布信息,提供资源援助,特定条件下联邦政府可以提供财政支持。第三级危机是全局性的危机。此类危机主要由总统宣布,比如2001年“9•11”事件发生时,美国总统在遭受袭击45分钟后发表电视直播讲话,以稳定民心。
      “9•11”事件发生后,美国政府从以下几个方面调整公共危机管理战略:一是以法律形式确定政府应对公共危机的责任和权限。截至目前,美国制定了《全国紧急状态法》等为核心的百余部法律,明确了各级政府的职责。二是重新调整公共危机管理机构。“9•11”事件后,美国成立了总统紧急应变行动中心(PEOC),该中心2002年升格为国土安全部,并成立本土安全办公室。根据美国2005年制定的《国家应急反应计划》,美国设立永久性的国土安全行动中心。三是集中统一的中枢指挥系统。美国的公共安全首脑以总统为核心,以国家安全委员会为决策中枢。四是提高国民危机意识和能力。“9•11”事件后,美国制定了防恐怖训练的行动方案,以此来提高国民应对公共危机的意识和能力。
      三、应对全球性灾害的管理战略
      作为世界三大经济体之一,日本受灾之后的经济波动对日益复苏的世界经济也有一定的冲击力。而且,核泄漏问题也使得其他国家重新思考本国核电工业发展战略。针对核泄漏灾害,很多周边国家都建立了对空气、海洋的环境监测预警机制,并对日本的入境物实施严格的检验检疫。这次核灾害管理反映了日本中央政府的无能,也暴露了应对全球性灾害的机制缺失。但是,世界一体化进程不断加快,面对影响巨大、危害巨大的自然灾害,唇亡齿寒,各国都应该采取积极态度,本着合作精神共克时艰。
      (一)建立全球性的灾害预警系统
      在大地球村背景下,各种公共安全危机不再局限于某一单个国家,关系到其他国家利益。地震之后处理不当的核泄漏问题,产生的核污染会对周边国家公共安全构成潜在威胁,造成很大的负外部性。还有很多灾害或者安全危机也会因为人员流动或者气候破坏、环境污染等因素影响到其他国家,从而转化成全球性的公共安全危机。除了科研和政治需要外,建立全球性的危机预警系统最重要的是,能够避免一些因不确定因素引起当地预警系统失灵波及他国造成的灾害,最典型的例子就是2010年10月25日印尼西苏门答腊省明打威群岛发生的里氏7.2级地震并在随后引发的海啸。当地政府因海啸预警系统损坏,未能及时发出警报,造成了很多人员伤亡。建立全球统一的危机预警系统可以提高信息传播速度,减少不必要的损失。
      (二)统一全球性的灾害应对体系
      全球性的经济安全、生态环境安全、信息安全、资源安全、恐怖主义、武器扩散、疾病蔓延、跨国犯罪、走私贩毒、非法移民、海盗、洗钱等。由于不一定来自主权国家产生的不确定性,非传统安全危机具有跨国性、突发性、协作性和动态性等特征。针对不同危机源,国际社会应组成不同的应对体系,比如国际原子能机构(体系),但是该机构(体系)主要供世界各国政府在原子能领域进行科学技术合作。而且,总体上讲分散的国际机构应对危机一般效率低下、成本较高。因此,有必要形成统一危机应对体系,充分整合现有国际机构,发挥合力。
      (三)完善全球性的危机后援助系统
      近些年,世界上几乎每年都发生一些灾害,有时候一年甚至有多个国家发生多次灾害。按照国际惯例,他国一般会向受灾国提供救援人员、资金和物资援助。由于灾害的不确定性和受灾国需求的不同,所需援助资金也具有不确定性。灾后的救援需求一般很紧急,若各种因素导致援助国无法及时提供援助,可能会拖累受灾国的救援工作。因此,应完善由联合国整合联合国粮食计划署、联合国难民署、世界卫生组织和国际红十字会等相关机构职能,建立相互配合灾后援助系统。平时,应该储备一些应对危机的救援物资和资源,以备不时之需。
      (四)重视全球性的危机评估
      经济全球化背景下,一个国家尤其是牵一发而动全身的经济大国,一旦发生重大灾害必然会对其他相关国家的经济产生联动影响。因此,应该通过国际社会努力,降低灾害对受灾国经济的冲击,从而弱化其对全球经济的影响。更为重要的是,除了对灾害本身的关注以及灾后的援助外,还应该时刻关注和评估因危机所造成的经济影响,及时采取有效措施降低经济大国灾害对本国以及全球经济的冲击。各国应通力合作,高度重视评估灾害造成的各种影响。以核危机应对框架为例,现有的全球核危机应对框架是在切尔诺贝利核泄漏事件后制定的,应随着形势变化而重新加以完善。
      对我国而言,在经历多次重大公共安全危机后,已经积累了丰富应对经验。同时,通过学习发达国家先进经验,我国的灾害管理能力得到了显著提高,但是仍有需要改进之处,比如,完善公共安全预警系统、建立舆论预警机制、建设高标准的基础设施、加强应对灾害教育等。
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