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 关于职业教育发展的几点思考 ——大力发展职业教育是“转方式”的内在要求 
      当前全球正在掀起新一轮的教育改革浪潮,许多发达国家相继推出改革举措,旨在提升教育质量,保持教育领先地位,增强国家竞争优势。奥巴马在2011年国情咨文中提出了面对全球竞争新环境,赢得未来的四大支柱:鼓励创新、重视教育、重建美国基础设施和降低财政赤字。奥巴马宣称“在这个十年结束的时候,美国将再度成为拥有大学生比例最高的国家”,“由于人们需要在今天快速变化的经济领域里接受新工作和职业的培训,我们也将重新使美国的社区学院恢复活力”。
      无独有偶,2010年7月29日通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提到,“发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决‘三农’问题的重要途径,是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节,必须摆在更加突出的位置”。
      在“十二五”的开局之年,如何落实好中央“大力发展职业教育”的指示精神,做大做强我国的职业教育,我们做了相关思考,供参考。
      一、新形势下大力发展职业教育的积极意义
      当前,我国经济发展“不平衡、不协调、不可持续”的问题相当突出,主要表现为:经济增长过多依靠物质资源消耗的模式不可持续,投资和消费、内需和外需的关系不协调,城乡区域发展不平衡。要实现经济“强劲、平衡、可持续”发展,教育必须为经济发展保驾护航,为“转方式”这一主线提供更有力的人才支撑,而职业教育首当其冲。
      国务委员刘延东在2011年全国教育工作会上的讲话中提到,“加快经济发展方式转变是一场深刻变革,必须贯穿经济社会发展的全过程和各领域。目前我国正处于改革发展的攻坚阶段,迫切需要教育为落实主题主线提供更有力的人才支撑、智力支持和科技贡献。要加快教育结构调整和资源优化配置,使教育更加适应经济结构战略性调整和产业升级需要,更加适应城镇化发展和新农村建设的需要,更加适应当代科技创新交叉融合和提升自主创新能力的需要,提高教育服务当地经济社会发展的能力”。
      推动经济转型、创新发展模式将是我国“十二五”时期经济社会发展的重要特征。“十二五”期间,大力发展教育尤其是职业教育既是创建“创新型国家”、“学习型社会”的必然要求,也是实现“两个转变”(从人力资源大国向人力资源强国、从制造业大国向制造业强国的转变)的必然归宿。
      正如联合国教科文总干事马约尔所说,“当今无论是在国家、地区还是个人层面上,知识富有者与知识贫穷者的差距都在加大。因此提供终身教育与培训是我们唯一能够用必要的知识与能力武装人民的途径,使其能够在变化的世界中生存”。
      二、职业教育的内涵
      职业教育是指使受教育者获得某种职业或生产劳动所需要的职业知识、技能和职业道德的教育。职业教育的目的是培养应用人才和具有一定文化水平和专业知识技能的劳动者。与普通教育和成人教育相比,职业教育侧重于实践技能和实际工作能力的培养。
      广义的职业教育应为一种学习态度和习惯,应为终身教育的一部分,是创建“学习型社会和创新型国家”的重要组成部分。同时,职业教育不仅是学校的事情,职业学校应探索创新与用人单位等利益攸关方合作的新型合作机制。十六大报告中提到,“要加强职业教育和培训,发展继续教育,构建终身教育体系”。
      三、职业教育的发展状况
      1、基本情况
      我国职业教育体系包含的主要内容,一是学历教育与社会培训两大系统,二是形成一个完整的系统,包括初等、中等、高等三个层次,三是各个层次相互衔接并与普通教育能够沟通。我国现已逐步形成初等、中等、高等普通教育和职业教育共同发展、相互衔接、比例合理的教育体系,教育“调结构”总的方向是:普及和巩固义务教育,大力发展职业教育,提高高等教育质量。
      “十一五”期间,到2007年,全国共有中等职业学校1.48万所,招生已达810万人,占高中阶段教育招生总数的48.3%,在校生1487万人,占高中阶段教育总数的43.5%。2001年-2007年,我国中等职业教育共培养3000多万名毕业生,为经济社会的发展提供了大批高素质劳动者和技能型人才。
      截止到2010年底,全国2305所普通高校中,高职高专1071所,占46.46%,成为高等教育的“半壁江山”,形成了每个市(地)至少设置一所高等职业学校的格局。
      2、政策回顾
      我国的职业教育表现出“政府主导、政策驱动”的典型特征。现将近年来关于职业教育的重大政策做一个简要的回顾。
      ·1986年-2005年共召开了六次全国职业教育工作会议(1986年、1991年、1996年、2002年、2004年、2005年);
      ·1996年9月1日颁布实施《职业教育法》;
      ·2002年,《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》确立了“在国务院领导下,分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的职业教育管理体制;
      ·2004年公布《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》 ;
      ·2005年,《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确了新时期职业教育的地位作用、目标任务和政策措施,要求各级人民政府采取强有力措施,大力推动职业教育快速健康发展;
      ·2007年召开的党的十七大做出了“优先发展教育、建设人力资源强国”、“构建全民学习、终身学习的学习型社会”的重要战略决策,明确要求“加快普及高中阶段教育,大力发展职业教育”。
      2010制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》是未来十年教育改革发展的顶层设计。《规划纲要》认为,“到2020年,形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系,满足人民群众接受职业教育的需求,满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要”。
      2011年制定的《“十二五”规划》中,第28章第1节中提到要“大力发展职业教育,加快发展面向农村的职业教育”;第3节中提到,要“实行工学结合、校企合作、顶岗实习的职业教育培养模式,提高学生就业的技能和本领”;第7章第3节中提到,要“提高农村义务教育质量和均衡发展水平,推进农村中等职业教育免费进程”。
      国务委员刘延东在2011年全国教育工作会上的讲话中提到,要“探索优质教育资源开发和共享的新模式,提高教育管理现代化水平。加强监测评估,有计划地建立涵盖各级各类教育的质量标准体系,探索相对独立的督导体系,引导学校走内涵式发展道路”。
      3、发展职业教育存在的主要问题
      我国发展职业教育存在的典型特征是“政府主导、政策驱动”,现有的障碍主要有:其一,政策驱动的特征较为明显,发展模式不具有可持续性。我国职业教育发展的一个明显特征是政策供给驱动,这种模式很难具有长期发展的动力,需要将职业教育的发展模式从政策驱动型转为用户需求驱动型,采取财政刺激政策,激发弱势群体接受职业教育的有效需求,密切与就业市场的联系,保证人才培养的质量,增加职业教育发展的可持续能力和吸引力。其二,法律体系不健全。职业教育的法制体系尚不完备,《职业教育法》原则性条文多,可操作性不强,问责机制不完备,法律规则要素有待完善。相关的法律法规对《职业教育法》的支撑不够,法规之间缺乏协调。有必要出台《职业教育实施办法》等配套的法律法规与《职业教育法》相配套,对各个法律关系主体的职责、经费保障、师资保障、人员培训等重大问题做出明确的规定。其三,利益攸关方参与机制缺位。有必要建立从政策的调研、制定到实施、评价等全过程利益攸关方的参与机制,坚持利益攸关方参与原则是各国发展职业教育的通行做法。其四,尚未形成完备的职业教育质量保障体系和质量评价指标体系。在规模迅速扩张的同时,需要把提高职业教育的质量摆在更加突出的位置。质量永远是教育发展的生命线。我国目前尚未建立起完善的职业教育质量保障体系,需要探索建立职业教育质量保障体系及质量评价指标体系。其五,尚未建立一套完整的职业教育的资格认证体系。我国尚未建立一套完整的资格框架,存在着教育部门和劳动部门资格分割的问题,建立以学习结果为导向的国家资格框架将是一项长期的历史性任务。
      四、国际经验
      1、美国的“社区学院”
      美国没有跟我国类似的专门的职业教育体系。在美国,中等层次的职业教育在公立中学中完成,普通课程和职业课程各占一半,毕业后部分学生进入社区学院继续学习。美国的社区学院具有双重职能:一部分学生学习完职业课程后直接就业,一部分毕业后进入对口大学继续读三、四年级,职业教育和普通教育的结合较好。
      美国政府特别注重根据经济的发展形势,实时更新自身的教育发展战略,特别是推动职业教育的立法进程。例如,1991年的《美国2000年教育战略》提出了构建“学习型社会”的发展战略;奥巴马在2011年国情咨文中也提到,“由于人们需要在今天快速变化的经济领域里接受新工作和职业的培训,我们也将重新使美国的社区学院恢复活力”。
      在美国,职业教育的发展趋势主要表现为职业教育终身化与大众化。对个体而言是“全程教育”,对国家而言是“全民教育”。
      2、德国的“双元制”
      “双元制”,顾名思义,指同时在企业和职业学校对学员进行培训。由于该模式主要在企业中进行,以企业培训为主,并以穿插进行的职业学校教育为辅,企业和学校各为一元,故称为双元制。“双元制”有利于在教学过程中贯彻理论联系实际的原则,有利于培养出既懂理论又有动手能力的生产和管理人员,被称为德国职业教育的“秘密武器”。
      “双元制”模式下,学校与企业培训的时间比例为1∶4左右。受训者在企业接受培训的时间约占整个学业时间的70%,企业培训主要是使受训者更好地掌握“怎么做”的问题。而职业学校以理论教学为主,教学时间约占整个学业时间的30%,主要解决受训者在培训技能操作时“为什么这么做”的问题。
      德国“双元制”职业教育制度是由国家立法、校企合作、企业为主、双方遵循的一种办学制度,强调的是技能和实践能力的培养,是一种以能力为本位的课程模式。
      2005年3月通过了修订后的《职业教育法》,从法律上确认了双元制职业教育与全日制职业教育具有相同的地位。
      3、英国的“GNVQ”
      英国的职业教育借鉴德国的“双元制”,发展“现代学徒制”,其职业教育体系的特点是教育与培训并举。此外,英国特别重视通过国家职业资格证书(GNVQ)积极推行能力本位教育,强调综合职业能力的培养。“整合职业教育与普通教育”一直是英国职业教育改革与发展的重要目标。
      英国的职业教育体系将生涯教育的思想渗透于教育体系中,用GNVQ整合职业教育与普通教育,用“职业教育与普通教育的等值体系”提升职业教育的地位。
      英国的职业教育资格框架(NQF)中,国家职业技术学术资格和高等教育学术资格在适当的层次可以互通,职业教育和普通教育的结合较好。
      4、澳大利亚的“TAFE”
      技术与继续教育学院(TAFE)是澳大利亚进行职业教育培训的主体机构,主要以行业为主导,政府、行业、社会与学校相结合,实施多层次综合性的职业技术教育培训。该模式的特点是“灵活多样、能力本位”。此外,澳大利亚建立了职业教育资格框架,通过职业教育与培训的途径也可以获得研究生证书和研究生文凭。
      澳大利亚职业资格框架可以使学习者在同一类教育部门中从一种资格上升为其他较高层级的资格,也可以使学习者实现在普通教育部门、职业教育与培训部门和高等教育部门之间的跨部门资格衔接,成为澳大利亚各教育系统的桥梁和纽带,有助于学习者职业生涯的可持续发展和终身学习。
      5、韩国
      (1)投资倾斜。政府投资向职业教育领域倾斜;以多种方式利用世行贷款;从1997年起,每年筹措2500亿韩元用于保证国民接受职业教育的人力开发基金。
      (2)规划先行。在不同时期制定了不同的教育发展规划。三个中长期计划,即《职业技术教育五年计划》(1958年-1962年)、《科学技术教育五年计划》(1967年-1971年)、《科学技术人力供给计划》(1973年-1981年);第二个长期综合教育计划(1979年-1991年)。
      (3)法律保障。韩国始终坚持依法治教、以法促教。不同时期政府出台了与之相配套的法律、法规;借助立法为职业教育提供资金保障。1963年《产业教育振兴法》、1969年《科学教育振兴法》中都有对职业教育经费的规定。1976年还专门制定了《职业培训资金法》,并以此为依据征收税金,建立韩国职业培训基金,以解决职业培训经费问题;注重职业培训的法律制订。为加强在职职工的技术提升与更新,1974年和1996年分别颁布了《职业培训措施法》和《职业教育和培训促进法》;通过立法加强职业教育的质量监控。《职业教育和培训促进法》规定:政府应建立职业中学全面技能评估方案,对职业学校从办学条件、师资力量以及质量效益等方面进行定期或不定期的监督评估。
      (4)能力导向。韩国文教部明文规定,各类职业高中的实践性教学环节(包括实验、实习和实际技能训练)在专业课总课时中的比重至少要达到50%。为加强学生职业技术教育基础训练,韩国把课程改革和设置作为主要切入点,开始了普教、职教“两轨一体化”的尝试。一方面,重视在普通教育中实施职业教育,另一方面,职业教育重视基础通用能力的培养。
      (5)产学结合。大力提倡职业技术院校与企业合作。一是将产学合作“写入”法律。《产业教育振兴法》规定,产业界要积极协助学生现场实习,职业学校学生现场实习要义务化;二是建立职业教育协调与指导机构。韩国成立了由地方自治团体、学术界、产业界及民间代表组成的“产学合作教育协议会”,对学校和企业进行控制和监督;三是在职业高中推行“2+1”学制。从1994年起,在17所技术高中推行2年在校学习、1年在企业实习的做法;四是要求企业承担职业培训义务。
      (6)重视职业继续教育和职业生涯规划。《建立新的职业培训体制的相关法律法规案》明确提出韩国职业教育的新目标,探索职业学校与企业、职高与普高、中职与高职、中职与普通大学、职业教育与研究生教育等相互衔接与沟通的新模式,确立终身教育的新体系。首先,建立新职业教育体系的法规。制定了《职业教育发展法》、《证书基本法》和《韩国职业能力发展机构法》等法规。其次,加强职业继续教育。职业高中毕业生有更多机会升入初级学院、多科技术大学(或学院)等继续学习,甚至在工作的同时入研究生院。再次,采用职业能力鉴定制度。在《学分认定的法规》中引入了学分银行制,还有最新引进的职业能力认证体系。
      6、欧盟的“CQAF”
      2002年,欧盟提出了“到2010年要使欧盟的教育与培训体系成为世界质量的参照系”的目标。
      2004年5月,欧盟教育理事会通过了“职业教育与培训共同质量保证体系框架”(CQAF,Common Quality Assurance Framework) ,以促进持续改善成员国职业教育的质量保障体系。统一的、规范的、可操作的质量保证框架成为各国发展职业教育、保障职业教育质量的重要工具和手段。CQAF的出台是欧盟高度重视职业教育与培训质量的重要标志和成果,可以为其他国家提供借鉴和参考。
      CQAF包括计划、实施、评价与评估、检查与改进等五个步骤,其意义在于它为我们提供了监控职业教育质量保障体系的一个可行的评估方法。
      五、几点思考
      中国在“十二五”期间,以及未来向后工业化社会和中高等收入国家迈进的过程中,建立完善、平衡、可持续发展的职业教育体系仍应是我国职业教育发展的基本方向。
      1、职业教育也要“转方式”
      职业教育也要“转方式”。正如国务委员刘延东在2011年的全国教育工作会上的讲话中所提到的,“加快经济发展方式转变是一场深刻变革,必须贯穿经济社会发展的全过程和各领域”。
      转方式之一:培养模式的转变。应实行“工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式”。普通高校应适当增加职业教育的内容,创新人才培养模式。
      转方式之二:发展的动力机制由“政策驱动”转为“用户需求驱动”,以实现职业教育的“平衡、协调、可持续”发展。
      2、职业教育应贯穿教育的各个阶段
      职业教育应贯穿教育的各个阶段。两层含义:一是不仅仅局限于中等职业教育阶段或高等职业阶段,而应贯穿教育的各个阶段。二是不仅仅局限于学校本位,而应贯穿于不同的施教主体。“坚持学校教育与职业培训并举,全日制与非全日制并重”。不同的利益攸关方应各行其责,在全社会创建有利于建设“创新型国家”和“学习型社会”的文化和制度环境。
      职业教育是实现终身教育的一个重要途径,需要具有灵活多样的办学模式和互通的终身教育体系,建立起正规教育与非正规教育之间的协调,并为全民提供终身的学习机会。“职业教育是终身教育的重要组成部分”。
      3、完善关于《职业教育法》的法律法规体系
      1996年以后,《职业教育法》未及时修订,已不能有效指导我国发展职业教育的实践。作为职业教育领域的根本大法,《职业教育法》尚缺乏有效的法规与之配套,职业教育领域的依法治教、依法治校未能落到实处。因此,必须实时修订《职业教育法》,逐步形成以《职业教育法》为总法,若干配套行政法规为主体,大量职业教育行政规章为辅的上下有序、协调统一的职业教育法规体系。
      “根据经济社会发展和教育改革的需要,修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法,制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律。加强教育行政法规建设。各地根据当地实际,制定促进本地区教育发展的地方性法规和规章”。
      4、建立和完善职业教育的资格认证体系
      国家资格框架可考虑设立八个等级,覆盖从高中阶段到博士学位水平的教育,坚持分步推进的原则,在国家资格框架下设立职业教育资格和高等教育资格两个分框架,职业教育资格框架的重心要上移,涵盖到硕士学位水平的教育,增进职业教育资格的进步性,从而增强职业教育的吸引力。
      建立和完善素质模型,从知识、能力和素质等不同维度描述资格等级标准,密切与劳动力市场的联系,改变以学历为导向的过分注重过程和过分注重知识传授的传统的教育模式。
      5、加强职业教育质量保障体系建设
      借鉴欧盟的职业教育质量控制体系,建立和完善我国的三级(国家、地方、学校)职业教育质量评价实施方案和质量控制体系。有步骤地推进职业教育学生综合素质(知识、素质和能力)评价项目,完善数据采集信息系统,等等。
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