中文    English
  研究成果
 
研究成果 > 研究报告
 简析美国住房金融体系 

      从世界范围来看,住房在国民经济中一般都扮演着重要的角色,其占家庭财富的比例一般超过75%,是家庭年收入的3-6倍,住房消费占家庭收入的15%-40%。鉴于房地产业的重要性,我国《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建设》中提到,“十二五”规划期间是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。“小康不小康,关键看住房”,未来五年更是房地产业发展的关键时期,能否解决好广大中低收入家庭的住房问题,直接关系到全面建设小康社会目标能否如期实现。
      在国家十二五规划开始实施的大背景下,2011年新国八条出台,上调二套房首付款至六成,二手房交易税全额,同时要求各地出台房价调控措施,并出动国务院房价督查组到地方,可见国家的调控决心越来越大。2011年第一季度,一线城市如北京、上海的房价与去年相比稳中有降,接下来房地产市场如何健康发展、如何建立起科学合理的住房金融体系成了关乎社会民生的大事。
      美国的住房金融体系已经成立并发展了100多年,尽管它是造成2007年次贷危机爆发的根本原因,并对美国的房地产业造成了巨大的冲击,“两房”在这场危机中轰然倒塌,旧的房地产运作方式亟待改革,然而却也促成了其向更加完善的方向发展。因此认真审视美国住房金融体系的特点、历史,对建立、完善我国住房金融体系具有一定价值。
      一、美国住房金融体系中的公共住房政策
      提高住房自有化率,让每个家庭尤其是中低收入和少数族裔家庭实现“居者有其屋”的“美国梦”,是美国政府长期坚持的政策。联邦政府在税收、金融、法律等多个层面都体现出强烈的公共住房政策目标,住房金融体系尤其如此。
      1、住房金融一级市场中的公共住房政策
      第一,从金融机构的角度。美国住房抵押贷款发放机构广义上包括储蓄类金融机构和非储蓄类金融机构。从历史上看,商业银行主要服务于高利润、低风险的高收入阶层,而储蓄机构缺乏和商业银行竞争的实力和能力,所以一开始就涉足低收入阶层的存贷领域,发挥着拾遗补缺的作用,并得到了联邦政府的政策优惠和扶植。
      第二,在抵押贷款产品设计方面。美国政府在首付款比例和贷款利率两个方面均有面向中低收入家庭的政策优惠,如: 2003年布什总统签署了《美国梦首付款法案》,推出了每年2亿美元的首付款资助计划,规定将为购房的中低收入家庭提供1万美元或住房购买价格6%的首付款资助,这对很多中低收入家庭基本意味着零首付。利息补贴优惠主要体现在通过利息率津贴支持中低收入家庭购房。
      第三,在抵押贷款担保和保险方面。联邦住房管理局和退伍军人管理局承担着为中低收入家庭购房贷款提供保险和担保的责任。联邦住房管理局成立之初的短期目标是在大萧条中稳定住宅产业,而长期策略是为了使美国中低收入的家庭买得起房。联邦住房管理局为中低收入家庭提供购房贷款信用保险,并相应承担因借款人无力偿还或房屋贬值造成损失的全部责任。符合条件的退伍军人购买住房,可以得到退伍军人管理局提供的部分抵押担保。每个人的服役情况不同,担保额也不一样,一般在抵押贷款总额的25%-50%之间。退伍军人管理局的抵押担保和联邦住房管理局的抵押保险可以结合起来用。
      第四,在联邦住房金融委员会对一级市场监管方面。联邦住房金融委员会是美国联邦行政体系中的一个独立机构,职责是监管12家联邦住房贷款银行并确保其安全、稳健地运行,有效履行其住房与社区发展政策;对联邦住房贷款银行住房与社区发展政策目标的监管,主要是监督其执行可支付住房计划和社区投资计划的情况。
      2、住房金融二级市场中的公共住房政策
      首先,二级市场由政府支持企业主导。自20世纪70年代以来,美国在二级市场上成立了联邦全国抵押协会、联邦住房贷款抵押公司和政府全国抵押协会。联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司作为政府支持企业,其公共住房政策目标都是为了促进二级市场发展,使居民家庭能方便地从抵押贷款发放机构获得更便宜的抵押贷款。联邦住房企业监管办公室统计显示,截至2007年底,两家政府支持企业在全美住房抵押支持证券余额中占有70%的份额,加上政府全国抵押协会担保发行的抵押支持证券,总份额达到80%,完全主导了二级市场。
      其次,政府全国抵押协会行使了为联邦住房管理局和退伍军人管理局抵押贷款证券化提供担保的职责。政府全国抵押协会和联邦住房管理局同为美国住房与城市发展部下设的政府机构,二者形成了联邦政府对中低收入家庭住房抵押贷款的“一条龙”担保。
      最后,二级市场由联邦住房企业监管办公室严格监管。联邦住房企业监管办公室的职责是“通过对二级市场的全面监控,特别是对联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司的实时监控,保持住房抵押贷款二级市场的安全和稳定,从而构建健康的、强大的住房金融体系”。依照美国住房与城市发展部的要求,联邦住房企业监管办公室监督政府支持企业每年购买中低收入家庭住房贷款和市中心住房贷款的执行情况,以辅助实现政府的公共住房政策目标。
      二、美国住房金融体系的机构设置及运行模式
      美国住房金融体系既充分发挥了商业性金融机构的作用,也体现了很强的政府意志。图1描绘了美国住房金融体系的机构设置和运行模式。居民家庭、抵押贷款发放机构、政府支持性企业、投资者、保险和担保机构是该体系的五大行为主体,联邦住房金融委员会和联邦住房企业监管办公室是两级市场的政府监管主体。
      住房金融一级市场的行为主体,包括贷款购房人、抵押贷款发放机构和一级市场保险机构。商业银行、储贷协会、互助储蓄银行等金融机构与购房人签订抵押贷款借款合同,金融机构发放住房抵押贷款,购房人按约定逐期还本付息。与我国不同的是,美国联邦法律规定,如住房贷款价值比超过90%,借款人必须购买抵押贷款保险(实际操作中贷款价值比超过80%就要购买保险)。联邦住房管理局、退伍军人管理局为符合条件的家庭提供住房抵押贷款保险,私营保险机构提供相关的商业保险服务。按是否有联邦住房管理局/退伍军人管理局保险,住房抵押贷款分为联邦住房管理局/退伍军人管理局抵押贷款和普通抵押贷款。
      住房金融二级市场的行为主体,包括抵押贷款发放机构、政府支持企业、二级市场担保机构和投资者,其运行机制实际上就是住房抵押贷款证券化的过程,并通过住房抵押贷款证券化分散了贷款发放机构的信用风险和市场风险,提高了住房金融以及市场的流动性。政府全国抵押协会在这个过程中对联邦住房管理局/退伍军人管理局抵押贷款证券化产品提供担保。
      为促进住房金融市场的平稳运行和公共住房政策目标的实现,美国政府专门设立了联邦住房金融委员会和联邦住房企业监管办公室,分别负责一级市场和二级市场的监管。由于一级市场上的抵押贷款发放机构众多,难以实施直接监管,因此美国政府将全国分为12个区,相应建立了12家联邦住房贷款银行(作为联邦贷款银行系统的成员机构),12家联邦住房贷款银行共吸收了8104家抵押贷款发放机构作为会员,使联邦住房金融委员会通过直接监管12家联邦住房贷款银行,间接实现了对一级市场的监管。二级市场上则由联邦住房企业监管办公室负责监管联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司。其中,联邦住房金融委员会和联邦住房企业监管办公室与货币监督管理局、储蓄机构监督管理局、联邦储备系统管理委员会共同被称为美国金融体系的五大监管机构。
      三、美国住房金融体系的发展历史
      1、20世纪30年代之前的“探索阶段”
      从1775年到19世纪50年代,美国的住房金融服务主要由“建房互助协会”提供。该协会的会员多为富裕的家庭,他们集中各自的存款形成基金,为协会会员建房、购房提供贷款,因此本质上是富人的金融俱乐部。19世纪70年代出现了抵押贷款公司,20世纪初期又出现了人寿保险公司等新金融机构,相应地出现了抵押支持债券、存款/投资证书等新型金融产品,标志着美国住房金融市场开始向机构多元化、市场多层次化的方向发展。
      2、20世纪30年代至60年代的“制度化阶段”
      1929年经济“大萧条”对美国住房金融市场带来了极大冲击,美国政府认识到必须对其实施全面干预和调控:1933年设立复兴银行公司,向在经济危机中受到损害的金融机构提供联邦贷款。建立房主贷款公司,保障城市居民得到合理的住房贷款;1934年建立联邦住房贷款银行系统和联邦住房金融委员会,1938年建立联邦全国抵押协会以加强对抵押贷款发放机构的整合和监管,增加流动性,分散市场风险;1934年成立联邦住房管理局、联邦储蓄保险公司、联邦储贷公司,鼓励成立私人抵押贷款保险公司,以提供担保和保险,增强信用;1944年在退伍军人管理局设立面向退伍军人的住房贷款支持额和担保计划,1968年将联邦全国抵押协会私有化并设立政府全国抵押协会。
      3、20世纪70年代至80年代的“证券化阶段”
      20世纪70年代的两次石油危机及20世纪80年代的储贷协会危机,是本阶段住房金融体系发展的客观动力,美国政府从中得到的教训是:单独加强对一级市场的保险、担保和监管还远远不够,必须通过建立更为有力的二级市场、丰富二级市场上的金融产品并有效地进行担保,才能进一步分散市场风险,保障两级市场健康平稳运行。该阶段形成了两个政府支持企业:联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司,并形成以其为主导,以联邦政府住房与城市发展部所属的政府全国抵押协会作担保,众多抵押银行、金融公司、广大投资者共同参与的抵押贷款证券化市场,抵押支持证券的品种也日趋丰富。
      4、20世纪90年代后的“深化完善阶段”
      20世纪90年代房地产市场起伏和信贷衍生品市场迅速扩张,给美国住房金融体系提出了新的挑战。在住房金融一级市场和二级市场上,政府为加强风险防范,利用信息技术建立了自动化的保险系统和风险评估模型,能够迅速、批量地处理金融市场数据,为政府和金融机构分析判断市场风险提供了重要工具。同时,政府加强了对公共住房政策的关注,在一级市场上通过联邦住房金融委员会重点监督联邦住房贷款银行执行可支付住房计划和社区投资计划的效果,在二级市场上通过设立联邦住房企业监管办公室,监控联邦全国抵押协会和联邦住房抵押贷款公司对可支付住房目标的实现情况。
      纵观美国住房金融体系的发展历史可以看到,每一次经济冲击或市场震动都会引发新一轮体系变革,每一次变革都伴随着金融机构改革、金融产品创新、保险和监管机制的深化,而且在这个过程中,住房金融体系承载的公共住房政策目标也不断得到强化。2007年的次级抵押贷款危机是美国住房金融体系面临的新一轮冲击,美国政府出台了新的市场监管法案,成为美国住房金融体系发展新阶段的开始。
      四、几点思考
      1、美国住房金融体系的特点
      (1)机构结构呈现多元化特征。在美国的住房金融机构体系中,既有如商业银行、人身保险公司的商业性住房金融机构,也有如储蓄和贷款协会的互助合作性住房金融机构,还有如“两房”及相关机构的联邦政策性住房金融机构。
      (2)住房金融体系带有强烈的公共政策目标。美国政府一贯以提高住房自有化率、帮助美国人民实现住房梦为己任。联邦政府在税收、金融、法律等多个层面、多个领域中的政策都体现出强烈的公共政策目标, 住房金融体系尤其如此。美国政府通过抵押贷款担保、首付款支持、利息补贴等手段, 给予中低收入家庭直接的金融扶持。二级市场上的监管政策也明显倾向于低收人群体。
      美国有非常体系化的政策性住房金融机构,除了房利美、房地美、联邦住房贷款银行系统三家私人性质的住房金融机构外,还有三家纯政府金融机构:联邦住宅局、退伍军人局、政府全国抵押贷款协会。其作用主要包括:支持中低收入家庭实现住房梦想。早在20世纪30年代,大萧条促使罗斯福政府提出了“居者有其屋”的政策目标,奠定了美国住房发展史的基调,从金融层面逐步建立了体系化的政策性住房金融支持机构;通过直接或间接参与住房抵押贷款证券化促进住房金融市场改善流动性和优化风险管理。住房抵押贷款证券化由于具有对住房贷款流动性、收益性和风险性的有效配置功能,逐渐为多个国家所效仿。
      (3)严格的住房金融监管。在住房金融的两级市场均设有独立的政府监管机构,在住房金融体系高度市场化的同时,美政府也对住房金融一级市场和二级市场执行严格的监管。为了达到有效监管两级市场的目的, 美国政府设立了两个政府机构——联邦住房金融委员会和联邦住房企业监管办公室,分别独立监管一级市场和二级市场。设立专门的市场监管机构的直接好处在于有利于明确监管目标和职责范围, 有利于执行独立的住房金融政策, 有利于与政府公共住房政策有效结合。
      2、美国住房金融体系推行抵押贷款证券化的经验
      推行抵押贷款证券化的根本目的,固然在于为抵押贷款这种大量、长期占用资金的融资活动提供流动性,由此化解房地产金融中的流动性风险,并依托它来解决诸如期限不配对风险、提前还款风险、抵押物风险和信用风险,但美国的经验显示通过适当的制度安排,在推行抵押贷款证券化的过程中,政府可以实现多方面目的。
      (1)抵押贷款证券化绝不只限于为抵押贷款提供流动性,在适当的制度安排下,它可以创造出一种政府调控抵押贷款市场的有效机制。而且由于这种调控是通过类似于中央银行公开市场操作机制进行的,属于间接调控,充分体现了“市场在资源配置中发挥基础性作用,政府对之实行间接调控”的市场经济模式。
      (2)创造这种间接调控机制的关键是建立若干有政府背景的金融机构。这种机构之所以能执行政府间接调控功能在于:一方面,政府通过提供政府信用保证了该类机构得以筹集低成本资金并享受一些政策优惠;另一方面,作为对应该机构必须完成一些政府设定的特殊功能,即为低收入人群和低收入地区居民购买住房提供政策性支持。
      3、启示
      目前我国住房金融是包括住房公积金、商业银行住房抵押贷款和住房储蓄三种形式为一体的多元住房金融模式。针对目前存在的如房贷数量逐年增加和个人住房贷款成数偏高,结构单一、没有风险分担机制,社会信用制度缺乏等问题,参考美国住房金融体系发展的成功经验可从以下几方面进行改进。
      (1)加大住房金融体系基础建设,完善商业银行房地产评估机制和个人信用评级体系。住房金融体系的流畅运作需要很多基础条件,如房地产估价、保险、抵押、信用保险、抵押物处置等,实现这些条件需要高度的社会分工,然而目前我国这些专业机构的发展情况并不理想,消费者资信调查、抵押处置等一系列技术性强的业务几乎完全由银行承担,加重了商业银行的业务量和难度,提高了业务运作成本、资金成本和风险。
      (2)建立住房抵押贷款二级市场。通过住房抵押贷款证券化的操作,可以改变住房金融单一的资金来源,将房地产市场和资本市场实行有效对接,更重要的是通过建立抵押贷款的流通,可以降低抵押贷款的提前支付风险,增加抵押贷款的流动性。完善的住房抵押贷款二级市场是住房抵押贷款市场充分发展的重要保障,但需一级市场形成一定规模方才有效,这两者之间存在着互动和制约的关系。
      (3)发展完善的资产证券市场体系,分散风险。我国目前房地产融资渠道较单一,缺乏推广金融创新工具的经验。同时我国的金融市场发展还不成熟,我们不仅应保持谨慎的态度,防范可能的金融风险,也应有计划地稳步进行有利于金融衍生产品的推广,建立更完善的证券化体制。同时监管部门应监督从事住房信贷的商业银行和保险机构的经营行为,完善贷款审核程序和借贷标准,推进标准化合约,科学指导资产证券化业务的开展,多方位加强风险监测和评估,提高预警能力,确保我国金融市场安全运行,国民经济持续健康地发展。

亚太财经与发展学院版权所有
地址:中国上海市青浦区蟠龙路200号  邮编:201702  电话:86-21-69768000