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 关于住房调控政策的几点思考 
      北京于2010年4月率先提出“暂定同一购房家庭只能在本市新购买一套商品住房”的规定,成为全国首部“限购令”,引发不少城市跟进,同时引发社会对“限购令”的关注和争论。2011年1月国务院出台“新国八条”对住房限购予以肯定,明确要求地方政府尽快出台限购措施。但这并没有为争论画上句号,人们争论的焦点集中在政府该不该限购以及限购政策的效果上。本文围绕限购政策及其未来发展进行了分析,供参考。
      一、住房限购政策的简要情况
      2010年以来,中国政府对房地产市场实施了新一轮调控。2010年《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(国发[2010]10号)以及陆续出台的《北京市人民政府贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》(京政发[2010]13号)等地方文件,被称为第二轮楼市调控措施。2010年4月17日的“国十条”第一次提出:“地方人民政府可根据实际情况,采取临时性措施,在一定时期内限定购房套数”。以此为依据,2010年4月30日北京出台的“国十条实施细则”中明确提出:从当年5月1日起,北京家庭只能新购一套商品房。
      2011年启动的第三轮楼市调控政策被誉为“史上最严厉”的调控政策。根据《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》(国办发[2011]1号)精神,北京、上海等地陆续出台了地方政府的配套执行办法,如北京楼市调控细则“15条”等。2011年2月,北京市政府针对在京购房实施了新的限制性措施,非北京户籍家庭须有连续5年在京缴纳社会保险的证明方可购买首套房。截至2011年2月底,全国35个大中城市中,已经有20个城市先后出台住房限购措施。
      以北京为例,调研数据显示,2009年底,北京市实际常住人口已达1972万人,其中户籍人口为1246万人,居住半年以上的流动人口达726万人。首先,本市户籍2套以上不得新购:影响家庭数18.3%,80万家庭。其次,非本市户籍可提供社保或纳税证明的,只能新购一套房,影响家庭数100万左右。最后,无纳税、社保证明的,不得再买房,这一条将明显影响外地投资及投机购房人群。有专家认为,各种类型的投资性需求占到北京住宅交易的30%。
      楼市调控关乎国计民生的大局。住房限购令的推出引起了支持和反对两种反应。支持者认为,限购令虽然是一项行政性措施,有一定的副作用,但限购直接压缩了需求,“住房限购令”作为一项过渡性的制度安排,仍有其必要性,总体上仍应肯定其积极作用。这是因为,对于必需品或消费者偏好不均的产品,限购拉平了不同消费者之间的边际效用,因此限购可能比传统的价格机制更为合理。反对者认为,限购令的突出特征是“保护和发展存量,限制增量”。这与中国改革“保护、封闭存量,发展市场增量,使市场力量不断发展”的成功经验相左,“代价很大,效果成疑”。
      二、住房调控政策的主要问题
      1、引发了对市场过度干预的争论
      反对限购政策的学者认为,住房限购属于行政干预,是计划手段,干扰了房地产的正常发展。通过行政命令直接传达,具有强制性、见效快的优势,但不能解决房地产市场供需结构失衡的根本问题,反弹也快。实践表明,用行政手段来调控市场不仅会削弱市场经济的正常职能,而且可能陷入调控失灵。
      有学者认为,须防止当前房价调控过度干预市场的倾向,对市场自由放任不可为,过度干预市场亦不可取。在本该由市场发挥作用的领域,如果过度干预可能不仅没有弥补市场缺陷,反而抑制了市场机制的正常运行。
      成熟的市场经济体制能够实现经济效率。世界银行认为,对市场干预的原则之一是“把干预持续地置于国际和国内市场的制约下,确保干预不致造成相关价格的过度扭曲”。
      2、应明确政策的调控对象,并有助于推进城市化进程
      调控的出发点为限制住宅的投资投机需求,应明确限制的对象。
      我国正处于快速城市化进程中,城市化核心不单是土地的城市化,而应是人口的城市化,即农村人口、城镇人口向城市移居的过程。有专家估计,未来10-15年每年会新增1400万城市人口,需要安置400万新生代农民工进城落户,需要至少年净增4.2亿平方米城镇住宅面积。人口城市化的核心是享有与原市民相同的市民待遇。因此,各国在城市化的加速转型期,优先要考虑和满足的不仅是原先已经在城市中安居就业的居民,还应包括外来移居人口,这才是人口城市化的应有之义。
      城市发展离不开外来人口的就业,移居人口的就业带来了城市的税收和繁荣,他们对城市发展做出了积极贡献。户籍管理制度并没有避免大城市人口的不断增长,在要素普遍流动的市场经济中负面作用日益显现,而限购政策强化了户口的作用。
      在“转方式”成为经济社会发展主流的今天,城市化也亟待转型。城市化不应仅是土地的城市化,人口的城市化或新城市人的市民化进程方面仍需适当提速。
      城市发展过程遇到的资源紧张、交通拥堵等“城市病”应通过分散城市职能、合理规划等途径有序解决,通过“以业控人”调控劳动力在区域间的自由流动。国民经济需要房地产市场健康发展,即房价下跌、成交上升、购销两旺,既有效消化房价泡沫,又可促进经济成长和城市化发展。
      3、调控手段应具有可持续性
      调控手段应以经济手段和法律手段为主。首先,现阶段我国的房地产融资体制、财税体制以及房地产法律法规体系有较大的改善空间,调控手段应更为平衡。其次,从保障居民居住需求的角度而言,应对不同收入居民的不同需求予以界定,实行不同的调控政策。
      政府应该加强对房地产市场的法律制订和监督,综合运用经济手段,利用税收、金融手段调节房地产市场。
      4、地方政府应加强限购政策的执行力
      地方政府应认真贯彻执行稳定房价的调控政策,加强执行力。具体表现为:其一,应积极改善住房供给结构矛盾;其二,强化执行力度。例如,部分地方政府延期出台调控的执行细则;有些调控内容有待进一步完善。
      有专家认为,地方政府执行中央房地产调控政策的动力不足,原因很多,其一,地方政府的土地财政问题。在一些地区,政府从土地出让中得到的收入甚至占财政收入的60%。其二,缺乏监督问责机制,导致即使政府执行不力,也不用承担相应责任。
      三、国际经验
      国外的房地产行业起步较早,到目前已经形成了一套比较完备的房地产发展机制。尽管从本质上来说,房地产市场不具备可比性,但西方国家在房地产市场发展过程中,以美国、新加坡为代表的房地产发展模式,逐渐形成成熟的市场调节机制和政府干预手段,仍有一定的借鉴意义。
      1、美国
      美国是土地私有制国家,其房地产市场完全按市场规律运作,是相当彻底的民间投资主导型的住宅供应政策。政府对房地产市场干预很少,主要运用利率和税收等经济杠杆进行调节,同时辅之以必要的法律手段和行政措施。由于拥有健全的税收制度和房地产评估系统、多元化的房地产金融服务体系、严格的法治氛围和发达的金融市场,美国较好地解决了社会各个阶层的居住问题。
      利率政策是美国房地产市场调控的核心手段。当宏观经济形势出现变化时,美联储就会改变调控方向,通过加息或者降息来调控市场。税收政策是美国政府调节房地产市场的另一手段,而房地产税又是税收政策的重点。财产税可以产生两种经济效果:一是分配效果,会影响对土地和建筑物的投资;二是政策效果,会鼓励或拖延土地投机行为。美国房地产税税率一般为1%-3%。它是地方政府调控土地利用的重要手段,能够对房地产消费和投资起明显调节作用。同时,房地产税也是美国地方政府最大、最稳定的财政收入来源,一般占其财政收入的一半以上。每年美国州政府相关部门定期对房地产价值进行评估,以此作为征收房地产税的依据。对于房屋买卖形成的差价,还有专门的房地产增值税。如果售房者出售的是自住房,并住满两年以上,可享受大幅度增值税减免政策,而投资房则不能享受。为鼓励开发商建造廉价房,美国政府规定开发商如果建立了一定标准的廉租房,可享受退税政策,政府将在10年之内返还整体工程造价4%的税费。正是利用了有效的税收杠杆和市场区分手段,美国房地产政策既减轻了开发商和购房者的负担,也满足了社会不同的需求。
      美国低收入家庭的购房问题主要通过住房保障政策来解决。美国设立了“联邦家庭贷款银行”,鼓励商业银行为购房者提供低息贷款。同时,对低收入家庭,美国政府负责提供住房贷款保险,降低其首付比例。联邦国民抵押贷款协会(即房利美)将商业银行住房贷款回购后,便会在金融市场上打包出售,以便商业银行回收资金。
      法律方面,美国有关房地产方面的法规很多,主要分为几个方面:在住宅方面的立法有《国家住房法》、《公共住宅法案》、《农民住宅管理法》、《国民住宅法案》等十部法律;在土地方面的法律法规有《宅地法》、《土壤保护法》、《联邦土地政策和管理法》和《土地政策和管理法》;房地产金融方面的法律包括住房抵押贷款、住房抵押贷款证券化和房地产投资信托三方面的法律,具体法律约有二十部之多;在公共住房方面,有《联邦住房贷款法》、《住房法》等法律,为低收入家庭提供住房实物和收入支持计划的转换。美国有关房地产的法律不但多,而且处于不断的修订中,以期能适应新环境,更好地为房地产市场的发展服务。
      由于美国政府奉行市场机制,运用行政手段对房地产市场的干预非常少,基本针对低收入家庭。1965年,美国专门设立住房和城市发展部,专门解决低收入家庭住房问题,或者直接资助廉价房建设。在土地政策上,为鼓励开发商建立廉价房,美国政府首先购买私人土地,然后以低价转批给开发商,严格规定建房比例中廉租房的数量。这种做法不但降低了开发商成本,还能够给开发商以足够的激励,较好地解决了低收入阶层的住房问题。
       2、新加坡
      新加坡是世界上公认的住房问题解决得最好的国家之一,已经成为东南亚地区成功解决住房问题的典范。新加坡政府将解决住房问题作为一项基本国策,在建国之初就提出了“居者有其屋”的口号。
      新加坡的房地产政策主要有三大措施:一是实施“居者有其屋”计划;二是建立中央公积金制度;三是构建一个完整的住房金融机构体系。尽管是市场经济国家,但是新加坡政府对住房市场的介入非常有特点并富有成效,他们制定了非常符合新加坡国情的住房政策,并以五年为一个时间段,采取分阶段的建房计划,综合利用经济手段和行政、法律手段,大规模建造公共住房,以便解决新加坡人的居住问题。
      “居者有其屋”计划是新加坡政府在1964年推出的。在组屋计划中,政府主导组屋的开发与建设,由建屋发展局具体实施,其目标就是为低收入人群提供廉价房屋。在土地方面,土地的来源主要是国有土地和部分适当征用的私人土地,资金由银行和中央公积金局提供。同时,为保障组屋的建设,新加坡政府为建屋发展局提供大笔的低息贷款和财政拨款,以保障组屋的顺利建造。因此,政府财政支撑是新加坡组屋政策得以顺利实施的重要保障。政府的组屋政策确保绝大多数新加坡人能够负担起一套政府组屋的费用,具有长期的稳定性和可持续性,政府一般不轻易做出调整。保证每个新加坡人住房的权利,正是“居者有其屋”政策的精髓。
      中央公积金制度规定每个机构都必须以雇员薪金为基础,按照法定比率将雇员月薪的一部分存入中央公积金局的个人账户,用来支付雇员在住房、医疗、教育、养老等多方面的费用。公积金收取后并不存入银行,而由中央公积金局直接购买国债,然后政府再将这些资金用于住房和城市基础设施的建设。中央公积金制度在政府组屋建设中扮演了重要的角色,发挥了双重作用。它不但成功地运用了居民的储蓄,为国家顺利发展公共住宅提供了资金,同时还有效解决了低收入阶层的购房问题,维护了社会的公平与稳定。因此,中央公积金制度为保证“居者有其屋”计划的顺利实施发挥了巨大的作用,在解决中低收入阶层住房问题方面成绩显著。
      在住房金融机构体系方面,新加坡不但拥有中央公积金局这样专业性的住房金融机构,还有商业银行非专业性的住房金融机构对住宅融资提供资金来源。此外,完善的公积金保险体制,如公积金最低贷款计划、家庭保障计划、公积金教育计划等,都为新加坡房地产行业提供了有力支持。
      无论是美国市场运作主导型的发展模式,还是新加坡政府主导型的住房模式,都说明市场和政府在解决住房问题上都应该发挥各自应有的作用。
      四、几点思考
      正确的机制设计。房价的调控已不再是经济问题,而是逐渐发展为社会问题。中长期来看,房地产调控应综合经济手段、法律手段和行政手段,以促进房地产业的平衡、协调、可持续发展。
      1、综合运用市场与政府两种力量,处理好建立住房保障体系和发展房地产市场的关系
      在供应市场化、市场机制成为房地产市场运行的基础性调整力量的体制下,政府应首先致力于建立有效的机制,激励市场机制发挥资源配置的基础性作用;其次,必须处理好建立住房保障体系和发展房地产市场的关系问题。
      现阶段改革仍处于攻坚阶段,市场经济体制的法治基础还有待进一步完善,政府与市场之间的关系亟待法制化、规范化。房价的调控应重视法律手段、经济手段的作用。政府通过确定市场规则,塑造市场秩序,通过一系列的经济立法,为市场主体的行为提供了稳定的、可持续的规则结构。
      回顾历史,早在1998年房改之初,国务院即对这一问题做出了前瞻性的规划。国务院在《关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)中,明确了住房供应体系改革的方向:提倡高收入家庭购买商品房,中低收入家庭购买经济适用住房,低收入家庭确有困难的可以申请承租政府或单位提供的廉租住房。从战略上明确了要综合利用市场与政府两种力量搭建适合我国国情的住房供应体系的发展方向。
      总有部分中低收入者无力自己通过市场解决住房问题,对这部分人实施住房保障是政府义不容辞的责任。住房供给的主要思路是:以廉租房解决最低收入家庭住房,“应保尽保”;以限价房、经济适用房解决中低收入家庭住房;以普通商品房解决中等收入者住房;以高档商品房解决高收入者住房。应从量上把握好四类住房的供应比例,重点是多方面筹集社会资金,创新保障机制,落实好“十二五”期间建成3500万套保障房的政策。
      2、应明确调控方向
      新城市居民购买首套房的自住型需求,应是政策鼓励和保障的重点对象。住房是重要的民生,住房问题解决好,不仅有利于经济的健康发展,而且有利于和谐社会的建设。当前大量投资客投资于房地产市场,以资本为工具获取超额回报的现实不利于国计民生。有专家认为,现在银行取消首套房利息优惠、提高房贷首付的做法限制了自住型需求,不利于房地产市场的健康发展。对于首套房居民,只要其在所居住城市有正当职业,依法纳税,能够为城市发展做贡献,无论其有否户籍,就应当保障其合理的居住型需求,享受税收和利息优惠。自住型需求的健康有序发展,不仅有利于实现城市化的“转方式”,即由土地的城市化转为人口的城市化,推动城市化的平衡、协调、可持续发展,而且有利于房地产业作为支柱产业的健康发展,有利于国计民生。
      3、完善房地产调控的法律手段和经济手段
      法律是发达市场经济国家进行房地产调控的主要手段。法律手段具有严肃性、普遍适用性和稳定性的特点。用行政命令而不是法律制度调控房地产市场,政策缺乏可持续性。加强房地产业的法制建设,对于维护良好的市场秩序,发挥市场的资源配置作用极为必要。
      应完善房地产税制体系,在住房持有环节,对投资多套住房的,可适当提高其房产税税率;在住房交易环节,可适当提高住房交易所得税税率,必要时恢复个人住宅暂停征收的土地增值税。房产税有利于地方政府获得稳定、可持续的财政收入。作为调控手段,房产税政策可以实现“双向调控”,既打压投资投机需求,又可增加供给,有利于调控日益泡沫化的房价,有利于形成更加健康的房价形成机制。
      4、增强政策的执行力
      应加强房地产市场调控政策的执行力,并对房地产调控的执行情况加强追踪和问责。日前的监督执行以国务院派出调控督查组的形式进行,是一个好的开端。应继续完善相关问责机制,并创新调控政策执行和监督的体制机制。
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