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 美智库专家谈中国与巴西的伙伴与竞争关系 
      4月14日,金砖国家中国、印度、巴西、俄罗斯、南非领导人第三次会晤在海南省三亚市举行,并发表了成果性文件《三亚宣言》。此次会晤取得了积极成果:一是在应对一系列全球性挑战方面形成了共识;二是加强了金砖国家在国际事务中的协调与配合,如国际货币体系改革、大宗商品价格波动、气候变化、可持续发展等;三是进一步深化和扩大了金砖国家在各领域的务实合作;四是进一步加强了金砖国家成员国间双边关系发展。
      美智库布鲁金斯专家佩雷拉和内维斯近日撰文表明,金砖国家在某些领域存在着较大程度的竞争。他们主要以中国和巴西为例,从贸易关系、地缘政治、吸引外国直接投资三个方面分析了两国之间的合作和竞争关系。
      一、贸易关系
      在国际秩序重建方面,中国和巴西是公认的合作伙伴。一些专家认为这两个崛起的大国在国际舞台上的动作逐步相互协调统一。2004年巴西总统卢拉与中国国家主席胡锦涛互换国事访问,强化了双边关系的重要性。双方签订双边协定,建立了高层战略对话的双边机制--这是中国同发展中国家建立的第二个战略对话。
      在过去十年中,两国关系在贸易领域逐步深化。由于中国经济迅速增长,对自然资源的需求推高了商品价格,巴西经济发展从中受益匪浅。巴西对中国出口由2000年的1.1亿美元上升至2009年的21亿美元,其中近78%属于基础商品(大豆、铁矿和原油)。巴西从中国进口的贸易额也持续攀升,从2000年的1.2亿美元增长至2009年的15.9亿美元。2010年的前两个季度,中国超过美国,成为巴西最大的出口国;而在巴西进口方面,中国仅次于美国,位居第二。总体来说,在贸易方面,中国是巴西的主要贸易伙伴。
      在农业生产和出口方面,巴西都得到了大幅度提升。过去十年中,巴西淡水河谷公司一跃成为世界最大的矿石公司之一。巴西石油公司不仅得益于中国对石油的旺盛需求,更从中国对该公司在开发巴西深海油田中的投资计划中受益。巴西航空工业公司在中国建立了第一家海外飞机制造厂。此外,基础设施建设方面,中国也对巴西钢铁、天然气主干管道、热电厂等领域进行了投资。
      然而,近几年双边贸易关系充满了挑战,尤其对于巴西来说。虽然中国是巴西的主要贸易伙伴,但是巴西还不是中国十大贸易伙伴之一。而且两国关系实质并不是一般意义上的南南贸易,而越来越向南北关系转变,表现为巴西向中国出口原材料而从中国进口制成品。2010年第一季度巴西向中国出口额的79%为基础商品(大豆、铁矿石以及原油),巴西从中国进口商品主要是电子产品和资本品。而2000年时,巴西向中国出口的基础性原材料只占其出口总额的49%。
      最近巴西国家发展银行的一项研究表明巴西从中国进口额增长显著。中巴贸易发展的以下两种趋势对巴西来说极为不利。首先,研究证明双边贸易发生了本质性变化—巴西从中国进口产品从劳动密集型产品逐步向知识密集型、技术密集型产品过渡。第二,研究表明巴西从中国进口产品与巴西产品海外竞争力存在相关度。巴西从中国进口的知识、技术密集型产品的激增表明巴西在全球市场竞争力的衰退。这两种趋势可以从两方面来解读。一方面可以理解为,巴西经济增长在加工和出口基础性商品方面的比较优势可以看作是中国经济发展的结果;另一方面消极地来看,这种专业化分工主要是由于巴西在加工制造方面与中国的竞争难度日趋增加。
      除此还有货币问题。人民币长期盯住美元,而巴西货币采用浮动汇率。据巴西财政部长称,这样下去可能会形成一场“国际货币战争”,有碍贸易发展。实际上,在全球金融危机爆发以前,巴西在2007年和2008年国际贸易连续两年赤字。尽管近两年巴西对中国贸易顺差较大,但巴西从中国进口的增长速度远快于同期向中国出口的速度,导致巴西贸易赤字。
      巴西经济高级官员对货币问题的担忧反映了巴西的担忧。巴西工业部门以及一些施压组织不仅反对政府2004年承认中国的市场经济地位,而且希望政府采取保护主义措施来抵制中国产品。对于巴西来说,中国与巴西存在着明显的竞争关系,且这种竞争关系难以通过政策干预来解决,因为巴西非常担心中国会在商品贸易方面对巴西进行制裁。而且,近期中国经济的前景会增加巴西商品部门以及整体经济的不确定性。事实上,如何有效管理由于中国需求拉动而带来的商品财富激增,是巴西以及其他拉美国家必须面临的长期问题。
      由于巴西对美国和其他拉美国家的出口商品主要为加工制品,因此,在这些第三方市场,中国也对巴西构成了竞争。2010年巴西出口美国的31项主要商品在美国市场的总份额比2003年下降0.15%,而中国在此期间却增长了6.54%。从巴西加工产品的重要传统出口市场来看,巴西市场份额的缩小与中国市场份额的增加之间的关联性非常明显。在其他拉美国家,巴西也面临类似的问题。从2002年至2010年,阿根廷进口商品中,中国的市场份额增长速度要比巴西的增长速度快,从5.6%增长至12.5%,同期巴西的份额从25.6%增长至31.4%。如在家用电器方面,中国已经超过巴西成为阿根廷的主要供应国。墨西哥的市场更为明显。巴西在墨西哥的市场份额从2002年的1.3%增长至2010年的1.4%,同期中国却从2.6%增长至13.9%。尽管巴西可以从同墨西哥的汽车贸易中获利,但是其市场份额却在缩小。所以,虽然中国与巴西都得益于两国的双边贸易,巴西政府以及私营部门越来越认为中国逐渐成为巴西对外加工出口的直接竞争对手。
      事实上,在巴西已经形成了一个广泛的联盟,对中国微辞也越来越多。他们认为,随着中国在其他地区如非洲和拉丁美洲的行动,中国显然是将巴西视为其原材料供应地而非政治及战略意义上的合作伙伴。尽管近年来在贸易方面两国利益均沾,但是巴西一些政府官员意识到巴西与中国的关系上存在严重的风险需要解决,其中包括货币战争、贸易赤字、在第三方市场的竞争以及投资。
      二、政治战略:两个利益不同的新兴强国
      中国对巴西出口以及整体经济的积极作用催生了巴西官员较高的政治期待。在卢拉担任总统时期,巴西与中国在经济与政治方面的特殊关系与巴西的外交政策完全吻合。自治、实用主义、自主、南南合作等理念是卢拉总统所倡导的外交政策。为了增强在联合国、国际货币基金组织、世行以及世界贸易组织等国际多边机构的影响力,巴西对南南合作战略或称新兴强国联合方面给予了高度关注。巴西外交政策的主要目标是加强与其他发展中国家以及区域强国的经济和政治纽带,例如金砖国家以及印度巴西南非论坛。
      从巴西角度来看,近期的双边关系为巴西要求同中国平等竞争的战略提供了思路。自两国七十年代恢复外交关系以来,两国在八十年代推动了航天卫星工业的合作。同时,巴西与中国GDP相似,且巴西在卫星技术方面更有优势。这让许多巴西官员形成了思维定势,认为双方互动逐渐对等。事实上一些经济机构在21世纪前几年也将巴西和中国同样贴上新兴市场国家的标签,这也导致人们形成了两国在经济及其他领域存在共同利益的错误观念。许多例子证明了巴西的错误估计,例如多哈回合谈判中欲将发展中国家联合引入工业问题时,中国以及其他国家表示拒绝。由于金砖国家论坛的政治化倾向,使得一些普通政治事件也可能在不久的将来成为这些新兴强国联合的制约因素。尽管中巴两国在国际货币基金组织投票权等国际政治中的协作非常成功,但是这种战略合作伙伴关系也有可能中止。
      因为在政治和战略方面,中国与巴西的主要利益各有不同。尽管巴西是一个有全球目标的区域强国,但中国已经是一个拥有核武器的国际强国。而且,两国所面临的区域环境各有不同。在巴西所处的南美,巴西和阿根廷这两个南美最大强国已经恢复外交关系,而亚洲国家最近三年中,还因为安全问题存在竞争对抗关系。这可能使两国在区域内的运作方式不同,应对美国对本区域干涉的方式也不同。虽然金砖国家都认为他们应该在国际事务中发挥更加重要的作用,但是对将来所发挥作用的理解也各持己见。此外,由于两国在政治体制以及能源产出等其他方面相关的跨国制度各不相同,巴西和中国立场也各不相同。
      在人权、气候变化以及核扩散等问题上,巴西与中国很难取得一致立场。从长期来看,在人权方面,巴西的立场与中国不同。至于气候变化谈判,虽然两国都坚持发展中国家与发达国家承担共同但有区别责任原则,然而随着经济扩张,在环境政策等问题上两国的不同之处越来越多。中国的温室气体排放主要是工业生产的结果,巴西的温室气体排放则主要是滥伐森林的结果。在电力方面,巴西较中国也更能算得上是绿色经济。巴西水电产能至少80%都在运作,并且巴西是主要的生物燃料市场。最后,巴西和中国在核扩散方面的合作非常有限。去年巴西和土耳其努力就伊朗问题在联合国安理会进行协调,但是中国却投票支持美国对伊朗进行制裁的议案。
      总体来说,中巴两国以后在多边论坛的长期合作会受到两国国内以及区域变化的限制。
      三、吸引外国投资方面:存在着竞争
      巴西和中国如许多其他发展中国家一样,为了吸引外国直接投资在二十年来做出了巨大努力。中国之前很难吸引到外国直接投资,甚至对巨额的外国直接投资充满敌意,直到1990年,中国才真正成了国外投资的吸铁石。近几年来,中国发展成了吸引外国直接投资最多的发展中国家,是仅次于美国的世界上吸引外国直接投资的第二大国。
      七十年代末期以前,巴西是发展中国家中吸引外国直接投资最多的国家,但是从90年代早期开始,由于一系列经济危机、宏观经济不稳定、负债较高、经济增长放缓等等,巴西逐渐不再被国外投资所青睐。直到1994年巴西实施“雷亚尔计划”后宏观经济趋于稳定,国外投资者又重新选择在巴西投资。但是,2009年巴西吸引外资额依然处于中国、俄罗斯、印度之后,位列第四。在刚刚过去的金融危机中,巴西和中国都损失较大,但危机后逐步好转,基本已经恢复到危机前的水平。
      外国投资者更愿意向政府管理水平较高的国家投资。尽管巴西在体制机制水平上得分高于中国,而中国实际吸引外国直接投资总体来说高于巴西。2009年巴西在除“政府有效性”外几乎所有政府管理指标中,得分均高于中国,但是巴西在这方面得分从1998年54.4提升到了2009年的57.6。实际上,巴西除了“监管水平”的指标从+0.30降至+0.18,其他政府管理指标均有改善。即使在“监管水平”这方面,巴西也相对优于中国,中国这方面的指标值只有-0.20。同期中国三个重要的政府管理指标却出现下降,其中包括“话语权及可信度”(9.6降至5.2)、“政治稳定”(38.5降至29.7)以及“控制腐败”(47.1降至36.2)。必须明确的是这三个指标是确保投资环境安全的最重要的指标。换言之,中国没有对外国投资提供安全的体制管理,而巴西的政府管理水平优于中国,应该比中国更适合吸引外国直接投资。但是,事实证明中国在吸引外国投资方面整体高于巴西。
      其中的原因有以下几个方面。1979年,中国通过了《中外合资经营企业法》,并设立了四个经济特区,从那时起,中国向外国直接投资敞开了大门。以后几年中,为了吸引海外投资,中国政府有针对性地颁布了许多法律法规。
      中国在经济方面取得的显著成绩也有赖于政治改革对市场经济的支持。这次改革反映了一次体制机制的放权,被称为“中国式联邦主义”。这种放权有三个结果。第一,刺激竞争,无论是产品市场还是地方政府之间都形成了对劳动力和外国资本的竞争。这种竞争反过来鼓励地方政府学习实践新的企业模式、监管形式以及经济关系。第二,为地方政府改善当地经济提供了激励机制。最后,为地方政府和当地企业避免中央政府政治干预提供了保护。
      此外,中国从各个方面对外资公司实行“超国民待遇”:公司设立前两年实行免税,以后三年是正常税率的一半。中国国内企业并不能享受这些优惠待遇。然而,与普遍预期相反的是,考虑到中国的幅员辽阔、人口众多、与主要投资国距离相对较近以及其他因素,中国在吸引外资方面的成绩并不突出。因为香港是中国的主要投资者,占中国吸引外国直接投资的近60%。日本和美国分别为第二位和第三位。有专家在“中国与印度扩大外国直接投资”一文中质疑香港在大陆的投资是否应该算作外国直接投资,尤其是1997年7月1日香港回归中国后,并指出这种“迂回套利”资本实际上是大陆资本为了获得外资企业在纳税、关税等各方面的优惠政策,借道香港回到国内的。
      虽然中国的外国直接投资绝对值非常可观,但考虑到人口规模因素,中国在吸引外资方面并不突出,巴西和俄罗斯在人均外国直接投资方面表现优于中国。换言之,中国如果能够提高政府管理水平,在吸引外资方面远可以做得更好,因此,政府管理水平非常重要,因为较高的政府管理水平可以对外国投资提供制度保障,尤其对于长期的社会经济稳定增长来说更是如此。随着传统基本经济因素逐步完善,政府管理变得越来越重要。
      巴西和中国在吸引外国投资方面存在着激烈而复杂的竞争。如果政府管理水平对吸引外国投资作用甚微,巴西则无法通过政策或制度改革来吸引外国直接投资。那样由于人口规模庞大,缺乏制衡机制,中国自然会成为外国投资选择的目标。但如果长期来说,政府管理水平确实起作用的话,政府管理水平的层次与外国投资增加的相关性将会显现出来。那样,制度改革就会取得成效,两国都会为吸引外国投资改善国内环境。
      四、总结
      中巴关系对决策者来说是个长期挑战。尽管两国都被定义为有全球目标的区域性新兴强国,但这个定义框架并不能把握两国关系的实质。进一步审视两国的区域环境会更清晰地看到两国对国际安全所采取的方式不同。对于巴西来说,从八十年代巴西-阿根廷两国恢复关系,南美已经不存在战略竞争的区域环境,而中国在亚洲区域内,还面临着日本、印度、俄罗斯的潜在竞争,以及美国在本区域内的长期军事干预。
      中巴关系会受到哪些因素的影响,以及两国如何应对全球化过程,也是需要关注的问题。从贸易方面来说,尽管两国度过了过去近十年的蜜月期,两国贸易关系的发展却越来越不平衡。甚至有人预言,随着中巴两国“北-南”关系的发展,巴西经济可能会发生深刻而且剧烈的转变。投资方面,两国因为政府管理水平以及资本流入的差异,会微妙而复杂地平行发展。虽然开始认为中国更有优势,但进一步观察会发现,从长期来看,良好的政府管理水平与吸引外国投资存在相关性。这样对巴西的国内经济发展更为有利。此外,两国的差异表明两国在对外经济政策上可能会采取不同的措施。中巴两国也在对国外增加直接投资,尤其是对拉美、非洲以及亚洲。中巴两国在处理资本吸收国政府管理水平的问题上是否会采取不同的措施还有待进一步验证,如果措施不同将导致两国在新兴市场国家的竞争更加激烈。
      与其它国家相比,巴西过去与现在有很大的不同。尽管巴西各方面取得了巨大的进步,但是在改善政府管理水平吸引外资方面,巴西还有很长的路要走。中国从自身的角度来说,也不应被现在的经济表现所蒙蔽。中国应尽量提高管理水平,尤其是“话语权和可信度”以及“控制腐败”两方面,这也正是中国正在努力的方向。中国还须完善管理制度,以提高其吸引外资的能力。
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