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 中国城镇住房制度改革回顾、国际经验与启示 
      城镇房地产问题既是政府工作的重心,也是民生的主要内容。为了解决城镇住房问题,近期各级政府连续出台关于调控房价的政策,但政策效果似乎并不明显。是历史累积问题,还是现行改革问题?本文通过回顾中国城镇住房制度改革历程,比较国外住房市场构建经验,认为健康的住房市场不仅能够带动房地产市场发展,完善多层次住房市场体系,而且能够促进住房金融市场发展。同时,应该注重改变传统的住房思维,不断完善“补人头”和“补砖头”的住房补贴政策,防范保障房供应中的风险。
      一、中国城镇住房制度改革历史回顾
      经过不断的探索和努力,中国城镇住房制度改革经历了计划经济、计划经济向市场经济过渡的不同体制。在不同的历史阶段,由于承担不同的调控和保障任务,中国城镇住房制度经历了“公有制(公有共用)”、“半市场化”和“市场化”阶段。
      (一)住房制度改革前城镇住房供应制度
      新中国成立之初,中国城镇住房制度和政策设计主要是照搬苏联做法,甚至有些住房连建筑风格都有非常浓厚的苏式色彩,实施“国家投资、统一管理、统一分配、以租养房”的公有住房实物福利分配制度。城镇居民的住房主要由所在单位解决,各级政府和单位统一按照国家的基本建设投资计划进行住房建设,住房建设资金的来源90%靠政府拨款,少量靠单位自筹。住房建好后,单位以低租金分配给职工居住。这种分配模式是在当时计划经济体制和较低消费层次上,满足城镇居民基本住房需求的主要途径。但是,由于租金低廉,无法维持正常的房屋维修;住房建设投资有限,居民居住条件改善缓慢;同时,分配制度也造成了苦乐不均和不公平。而且,到改革开放前,城镇居民人均住房面积从新中国成立初期的45平方米降到了1977年的不足4平方米。
      (二)公有住房分配体制改革
      1978—1985年,我国政府进行了优惠公房出售和补贴出售住房试点,所有权让渡,即“补贴出售”或“有限产权出售”公房,突破了公有住房不能出售给个人的限制。1980年,中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》,正式提出实行住房商品化政策。
      1991—1993年是我国城镇住房制度改革的第二阶段,在这一阶段,我国城镇住房制度改革取得了重大突破和实质性进展,结束了一段时期以来的徘徊局面,进入了全面推进和综合配套改革的新阶段。这一阶段的改革主要体现在形成了以“售、租、建”等多种形式推进房改的思路,提租制度成为改革重点。低租金是旧住房制度的主要特征,是造成修缮资金不足、租不养房、住房资金无法形成投入产出良性循环的根源,导致了住房分配的不均。1991年,全国第二次房改工作会议确定了“租、售、建并举,以提租为重点”的租金改革原则,逐步提高公有住房租金成为房改的重要内容,提租制度成为人们关注的焦点。1993年第三次房改工作会议改变了第二次房改会议确定的思路,代之以“以出售公房为重点,售、租、建并举”的新方案,然而以低价售房来甩掉提租的包袱又产生了新的社会不公。
      1994年7月,国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》,标志着城镇住房制度改革进入第三阶段,即深化和全面实施阶段。该决定确定房改的根本目的是:建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度,实现住房商品化、社会化;加快住房建设,改善居住条件,满足城镇居民不断增长的住房需求。房改的基本内容可以概括为“三改四建”,决定建立住房公积金制度。在这一阶段,改变计划经济体制下福利性的旧体制,建立与社会主义市场经济体制相适应的新的住房制度是贯穿始终的主旋律。
      (三)城镇住房制度市场化改革
      1998年6月,全国城镇住房制度改革与住房建设工作会议在北京召开,确定了要坚持住房的商品化和社会化,并发布了住房改革历程中里程碑意义的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,正式提出了新的以住房市场为基础的城市住房政策框架,主要包括:为高收入者提供市场化住房,为中等收入者提供经济适用房以及为低收入者提供廉租房。按照改革设想,70-80%的居民住房应该是经济适用住房,最低收入者和高收入者住房分别为10%左右。1999年4月,国务院发布《住房公积金管理条例》,2002年3月国务院修订后发布《国务院关于修改<住房公积金管理条例>的决定》。
      《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》实施以后,我国房地产业高速发展,但与此同时房价过快上涨也引发了一系列社会问题,住房问题日益突出,我国政府开始加强宏观调控,2003年国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》。2005年3月26日,为了对房价问题“加以全局性控制”,国务院办公厅发出《关于切实稳定住房价格的通知》(老“国八条”),就稳定房价提出八条意见。我国城镇住房制度改革进入房地产市场调控阶段,在这一阶段,住房难和房价问题成为社会方方面面关注的焦点。2005年4月27日,国务院常务会议提出了八项“关于加强房地产市场的调控措施”(新“国八条”)。2005年5月11日,国家七部委联合出台了《关于做好稳定住房价格工作的意见》(“七部委八条”)。
      为了应对住房供应结构不合理、住房分配差距过大、住房价格上涨过快等突出矛盾,政府多次出台针对房地产市场的宏观调控措施,以保持市场平稳健康发展。从2006年的“国六条”,到2007年的“24号文”,再到2008年的“国十三条”、2010年出台的“国十一条”,以及近期的“新国十条”、新“国八条”等等,无一不体现了政府对房地产市场认识的深化和发展思路的调整。
      二、城镇住房制度的国际经验和启示
      解决住房问题一直受到各国政府的重点关注,被放在经济发展和社会保障的重要位置。自20世纪初以来,很多国家为了提高国民的居住水平,对住房保障制度进行了一些有益的探索,建立了较为完善的住房保障制度。研究这些国家成功的住房保障政策经验,对解决我国城镇居民的住房问题有重要启示。
      (一)日本的住房保障政策经验
      日本的住房保障起步晚但发展很快。日本人口密度大且相当集中,地价高,住房问题较突出。总体上讲,日本政府的住房政策目标是为中低收入居民家庭解决基本住房问题,政府的资助则主要体现为向中低收入居民家庭提供廉租房和政策性住房融资。在住宅的供给中政府的支持方式主要有三种:设立“住宅金融公库”为居民个人建造或购买住房提供低息贷款;通过财政补贴来建设廉租房;设立“住宅公团”为工薪阶层提供住宅和宅基地。其中,住宅公团是为了解决中高收入者住房问题,廉租房重点解决贫困人口的住房问题,而住宅金融公库扶持的对象主要是中低收入群体,承担着住宅资金融通的职责。政府通过财政金融资金支持居民建造或购买的住房超过居民住房的40%。住宅金融公库是政府为居民住房提供金融支持的机构。作为政策性金融机构,住宅金融公库的资金主要来源于政府的财政投融资资金(包括社会保障制度闲置资金、邮政储蓄资金和简易生命保险资金等)、发行住房债券的资金、财政低息贷款等。住宅金融公库为居民购买或自建住房提供长期低息贷款,利率比商业银行贷款低30%,利息差额由财政承担,贷款的偿还期最长可达35年。住宅金融公库扶持的借款人可选择等额本息分期还款方式或等额本金分期还款方式。同时,日本许多大企业为了防止人才流失,还建立了特有的“企业内贷款制度”,为本企业内部员工建造或购买住房提供低息贷款,手续简单,利率较低且固定(一般为3%)。到上世纪末,日本居民住房问题基本上得到了解决,政府开始调整住房保障政策,自1999年后日本将住宅公团转型为只对民间住宅建设提供服务的机构,2006年又将住宅金融公库改名为住宅金融支援机构,停止直接发放住房贷款,主要对民间金融机构的居民建房、购房贷款开展担保服务。
      (二)德国的住房保障政策经验
      “二战”后,德国为了解决居民住房严重短缺问题,建立了广泛的住房保障制度,包括公共住宅制度、房租补贴制度和住宅储蓄制度等。其中,住宅储蓄制度是一种普遍采用的住房信贷合作制度,它通过住宅互助储金信贷社实施。住宅储蓄制度的主要特点体现在:(1)固定利率、低息互助。凡加入住宅互助储金信贷社的社员,必须履行先储蓄后贷款的义务,当储蓄达到所需贷款额的40~50%时,才有资格得到贷款。社内的储蓄和贷款利率独立于德国资本市场,采用长期稳定的低存低贷固定利率制度。(2)住宅储蓄奖励。政府对中低收入的住房贷款者根据储蓄额进行奖励,促使他们参加住宅储蓄。住宅储蓄奖励分为储蓄奖励和购房奖励两种。政府通常向住宅互助储金信贷社发放无息建房贷款,额度通常占社员建房或购房资金的60~70%,有的甚至高达90%。贷款期限一般在20年左右。此外,政府对住宅价格的有效调控,是住宅储蓄制度得以发展的一个重要外部条件。
      (三)城镇住房保障制度的启示
      日本和德国有关住房保障制度的政策目标、分类供应和住房金融等诸多实践经验,为解决我国“夹心层”居民的住房问题的财政金融政策提供一些借鉴和启示,比如:由于市场机制固有的缺陷以及住房的准公共产品属性,中低收入群体的住房问题无法依靠市场机制来解决,政府在推动住房制度商品化、社会化的同时,应支持“夹心层”居民解决住房问题,资金支持是关键,而政策性住房金融制度(包括融资、担保和公积金制度等)在住房保障制度中发挥着十分重要的作用。
      三、几点思考
      西方国家解决住房问题不是一蹴而就的,需要走过几十年甚至上百年的漫漫长路。中国目前的城镇住房问题主要集中在中低收入阶层买不起房,而租房市场尚不完善。其中既有中国人的“居者有其屋”传统意识,又有租房有效供给不足的原因。背后还有一个关于住房金融、财政支持的问题。
      (一)政府应重点构建健康的房地产市场
      城市发展有内在的自然淘汰规律,到了一定阶段,会自动“挤出”一部分不适合在大一级城市生活的人。房地产市场作为支柱产业,应该尊重市场规律,应重点依靠完善市场机制,同时也要发挥政府作用。
      不同于商用房地产市场,居住类房地产市场是房地产市场中风险最集中、稳定性最差的,须由政府调控。同时,应分类解决不同收入阶层的住房问题,改善类和奢侈类住房应该完全市场化,但中低收入阶层、尤其是“夹心层”群体需依靠政府组织来保障基本居住需求。两类住房问题的实质是正确处理政府与市场边界的关系,发挥“两只手”的不同作用。如果没有市场化机制,完全靠政府调控,会扭曲要素价格,干扰市场化进程。完全的市场化机制,也会有垄断、信息不对称、公共品、外部性等问题,政府调控也是房地产市场健康发展、弥补市场失灵所必需的。
      除了发挥市场机制作用外,政策性金融或担保体系对完善住房市场尤其关键。政策性金融或担保体系较之政府直接投入,存在不对房地产市场产生直接影响、针对不同的家庭采取不同的优惠政策、政府资金负担也相对轻等特点。完善政策性融资或担保体系,关键要解决好资金来源、科学制定优惠政策以及严格且法制化管理。第一,保障充足的资金来源。考虑到政策性融资和担保原则上是有偿使用,可以考虑动用国家现有的储备或积累资金,如住房公积金及其他可用资金等。在使用中辅以适当的贴息,这些资金用在住房政策性融资上的收益性与安全性是应该可以得到保证的。第二,要科学制定优惠政策。其一是要规定进入门槛,要严格限制高收入家庭进入。其二是利用政策性融资和担保购房的面积要限制,例如人均50平方米左右。其三应规定任何个人一生中只有一次享受的机会。其四是对于可以享受政策性融资和担保的家庭,要根据不同的家庭情况确定优惠政策,可以分为若干个档次,有的只是提供担保,融资中也应根据情况在利息和期限上分为若干个档次。这里的家庭收入情况怎么确定,也是一个复杂的问题。例如,同样的收入水平,在不同的城市其购房能力是不同的。我认为可以用家庭月收入与当地普通商品房的均价比作为指标,根据比例大小确定优惠措施。第三,严格的法制化管理是政策实施的根本保障。政策性融资首先是政策性的,它属于政府与市场的交接点,不严格管理则很容易被扭曲,这方面的教训很多。因此,对政策性融资机构的管理要严格且法制化。优惠政策法制化,也就是说,什么人不能进入,什么情况下只能提供担保,针对什么家庭情况提供什么样的融资(利息及期限等),以及如何处理相关程序等问题均应在法律中明确规定。要公开管理制度且加大宣传力度,让全体居民都了解,申请者可以依法维护自身利益。
      (二)提倡“人人有房住”,而不是“人人有住房”
      根据住房和城乡建设部数据,2007年底全国城镇人均住宅面积为27.1平方米;同时,按照住建部2004年《全面建设小康社会居住目标》,到2010年城镇住房的小康标准为人均30平方米。城镇住房供需矛盾的原因一方面是供给不足,另一方面是需求的结构性矛盾。很大一部分改善性需求和投资性需求挤占了合理需求,造成价格虚高。但是,从城镇居民的需求看,对房屋自有率要求太高。以住宅自有率最高的日本、美国等发达国家看,其住宅自有率长期以来也只保持了60%,或者略高,剩下的则靠租赁。因此,逐步改变传统思维,租房应对过渡期的房屋短缺问题。同时,应学习日本公营住宅和公团住宅经验,由政府提供更多的出租房保障供给。
      (三)保障房短期以“补砖头”为主,长期“补人头”为主
      国际经验表明,“二战”后发达国家的住房政策主要是供给方补贴,即“补砖头”,但从总体趋势看,已由供给方补贴向需求方补贴转型。可借鉴发达国家经验,改进补贴方式,提高补贴效率。一方面,除了政府直接出资外,还应结合税收、金融、规划等手段,实现资金来源多元化。通过税收补贴、贷款利率补贴等形式,对保障房建设提供政策优惠,激励私营部门提供保障房。中央政府、地方政府和私营部门、社会部门应密切配合,中央政府主要负责制定政策,保障财政投入,地方政府负责具体实施,并调动其他部门积极性。另一方面,长期看,当住房供需矛盾逐渐缓解时,政策重点应以“补人头”为主。比如,针对需求方设计租房券等工具降低中低收入家庭租、住成本。中国的地区差异很大,“补砖头”和“补人头”在各个时期应有侧重,互为补充,不能“一刀切”,各地应有差异。
      (四)保障房供应应“建”与“管”并重
      从保障基本人权和提高社会福利角度讲,为低收入群体供应保障性住房政府责无旁贷,关键是政府在其中究竟起什么作用。完全靠政府自建、自管不是明智选择。政府应致力于完善制度,更多地撬动社会力量共同推动保障房建设。为什么呢?首先,完全依靠政府力量,财政可持续问题令人担忧,而且“建”与“管”不分离易引发道德风险。因此,应通过完善政策支持一些非营利组织积极参与保障房建设与管理。其次,保障房建设需要有低收入群体参与决策,否则不能贴近他们的真实需求。再次,保障房建设的合理规模是以城镇人口为基数,还是以常住人口为基数,必须因地制宜。最后,重视一些配套制度建设,扩大保障房建设的资金来源。比如,新批准的房地产市场项目必须配套建设一定比例的保障房;再比如,可借鉴美国经验,对居住宾馆等特殊消费收取一定比例的保障房基金。必须重点指出的是,保障房的进入壁垒和退出机制必须严格、合理,否则会背离保障房供给制度的初衷。
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