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 美智库专家谈世贸组织与自贸协定 
      日前,美国布鲁金斯学会国际经济专家麦萨尔(Joshua Meltzer)就当前自贸协定数量不断攀升以及世贸组织所面临的挑战撰文,指出世贸组织自成立以来,对推动全球贸易自由化以及解决贸易争端发挥了重要作用,但是由于多哈回合谈判屡屡陷入困境、参加自贸协定谈判的国家与日俱增、美国这个世界最大的经济体贸易赤字规模庞大等原因,世贸组织的发展面临着一系列挑战。现将其主要观点介绍如下:
      一、多哈回合谈判
      迄今为止,多边贸易谈判依然是贸易自由化和世贸组织改革的主要载体,多边贸易谈判也能更好地反映全球经济所面临的新挑战。
      2001年发起的多哈回合谈判,其主要目标是促进发展中国家更好地融入全球贸易体系,所以被称为“发展回合”。多哈回合谈判的主要问题是改善农产品市场准入,降低农产品国内补贴,降低非农商品市场准入关税。这次谈判的议题还涉及降低服务业市场准入,保护知识产权,促进世贸组织与多边环境协议的关系,改善环保产品的市场准入,改革世贸组织的争端解决机制等。
      中国、印度、巴西等这些刚刚崛起的发展中大国在推动多哈回合谈判进程中做出了巨大努力。在2003年坎昆世贸组织部长会上,上述国家积极推动促成了美国、欧盟和日本等发达国家代表与巴西、印度、中国等发展中国家代表组成的世贸组织农业谈判协调组,要求发达国家提高农产品贸易自由化。
      多哈回合谈判是自1947年关贸总协定签订以来历时最长的多边贸易谈判,如果多哈回合谈判最终能达成一致并签署协议,将给各国带来巨大的经济利益,所以各国不断声明政治上支持,但是此回合谈判最终能否取得积极成果还有待进一步观察。如果多哈回合谈判最终以失败告终,各国会对多边贸易自由化所做出的努力提出质疑,并会出现以下情况:
      1、各国会转向其他贸易自由化论坛,如自贸协定,而自贸协定会对多边层次的贸易自由化形成冲击,甚至导致多边贸易倒退,并增加贸易成本。
      2、如果多哈谈判没有取得实质性进展,各国会将一些本应通过贸易回合谈判解决的问题通过世贸组织的上诉机构来解决,这样则打破了各国通过贸易谈判获得市场准入、通过世贸组织解决贸易争端的内在平衡。
      如果一些本应通过多边贸易谈判来解决的问题转入世贸组织来解决,将会带来许多问题,如需提高现行上诉机构修改决议的灵活性等问题。按照世贸组织现行的贸易争端解决流程,一旦专家组或上诉机构的决议被世贸组织采纳,这些决议就必须由争端方执行,因为上诉机构修改决议的灵活性非常有限,如果要修改决议必须要包括胜诉方在内的所有成员国一致通过。如果这些争端涉及国内政治问题,因为迫于国内压力,败诉方可能会拒不执行,那样不仅使本决议流产,同时也削弱了整个争端解决机制的权威性。
      如果多哈回合谈判失败,则需要将修改决议的条件由全体投票通过改为绝大多数成员国投票通过。或者,世贸组织可以鼓励成员国事前与世贸组织指定的中间机构进行协商,以达成一个双方都满意的解决方案。现在世贸组织专家组提出的解决方案往往是有争议的。
      二、自贸协定:对世贸组织的影响
      从多哈回合谈判发起到现在,自贸协定签订的数量迅速攀升。美国在2000年时只和四个国家达成了自贸协定,现在已经生效的自贸协定已有17个,还有3个已经签署。日本在2002年时只与新加坡一个国家达成自贸协定,现在数量已上升至11个。此外,区域自贸协定的数量也逐年递增。在东盟与中国、日本、韩国、印度的自由贸易关系不断深入的同时,东盟最近又与澳大利亚、新西兰分别签署通过了自贸协定。美国为了在太平洋区域建立一个自贸区,正在就跨太平洋战略经济伙伴协定(TTP)与澳大利亚、智利、越南、新西兰、文莱、新加坡、马来西亚以及秘鲁进行谈判。自贸协定数量的增加对世贸组织多边贸易自由化形成了一系列挑战,对世贸组织影响最深刻的是自贸协定已经逐渐取代多边贸易谈判成为各国实现贸易自由化更多选择的途径。虽然目前世贸组织框架下规模较大的双边贸易关系还有许多,其中最重要的三个是美国--欧盟、美国--日本以及美国--中国,但是如果日本也加入跨太平洋战略经济伙伴协定(TTP)谈判,美国将与其第四大贸易伙伴日本达成自贸协定。
      在自贸协定框架下获得市场准入,不仅削弱了多哈回合谈判的经济价值,也弱化了多哈回合谈判完成的意义。如果各国领导人将注意力放到自贸协定的谈判中,那么在多哈回合谈判中投入的精力则比较有限。自贸协定可能引发的负面效果:
      1、自贸协定谈判凸现了对公平问题的关注。虽然世贸组织谈判不一定全部公平,但是至少立场一致的小国家可以联合起来,在具体战略型谈判中发挥作用。例如,在多哈回合谈判中一些最不发达的国家联合起来,一同强调对棉花贸易进行农业补贴的负面意义。相反,双边自贸协定的谈判结果往往反映谈判双方的实力对比,经济实力较弱的一方往往处于劣势。对美国、欧盟、中国和日本来说,双边甚至区域自贸协定可以最大程度反映这些国家的意志。如果以后多边贸易谈判会参照这些结果,那么世贸组织的合法性将受到挑战。
      2、削弱世贸组织的影响力,同时也增加了各国政府和企业的贸易成本。多个自贸协定同时存在可能会造成规则相互冲突,反而增加了该国的贸易成本。有的国家可能与同一贸易国签订了多个自贸协定,如美国已经和澳大利亚、新加坡、智利、泰国分别签署了自贸协定,但在申请加入跨太平洋战略经济伙伴协定(TPP)时,这些自贸协定仍然有效。
      3、自贸协定引发的另一个担忧是区域自贸协定可能导致世界分裂为竞争性的经济利益集团。亚洲在经济一体化发展中邀请美国加入的部分原因就是要避免这一问题。如果世界分化为不同的经济利益集团,则可能使国际军事竞争激化。
      4、自贸协定如果使协定各方因为自贸协定框架下优惠的市场准入,而放弃从生产效率最高但没有加入自贸协定的国家进口商品,那么自贸协定就降低了全球的经济福利。
      无论多哈回合谈判将来是否会取得预期的积极成果,预计今后自贸协定的数量都会不断增加:
      1、如果一个国家加入自贸协定谈判,第三国便会担心自贸协定框架下优惠的市场准入会削弱该国出口的竞争力,因此该国的贸易伙伴国也会要求加入。例如,韩国与欧盟签订了自贸协定后,美国为了保持其在韩国出口的市场份额,正督促与韩国签订自贸协定。此外,国会议员也在督促奥巴马政府签署哥伦比亚-美国自贸协定,以解决因哥伦比亚与南方共同市场自贸协定下,因为阿根廷享受了优惠的市场准入,使美国农产品在哥伦比亚市场份额减少的问题。
      2、在贸易转移机遇的激励下,各国国内利益集团也会因为自身利益积极游说政府加入自贸协定,以获得协议国的市场准入从而提高企业竞争力。虽然通过多边贸易自由化可以提高全球经济有效性和经济福利,但是利益集团的要求往往会胜过全球福利的需要。
      3、自贸协定涵盖了一系列不适合在世贸组织谈判中涉及的内容,如投资、贸易便利化以及电子商务等方面的市场准入条款以及行为准则等。这些条款有利于降低自贸协定签署国的贸易壁垒,从而获得便利的市场准入。
      4、虽然各国政府不断给予多哈回合谈判口头上支持,但是为了避免为世贸组织承担自贸协定的义务,更多国家倾向于自贸协定。
      尽管各国参与签订自贸协定的原因很多,但是世贸组织的发展具有许多自贸协定不可比拟的优势,所以我们考虑如何将作为全球经济管理机构的世贸组织与自贸协定的发展联系起来,以发挥各自的积极作用,使成本最小化:
      应修订世贸组织相关协议,更加全面地解决自贸协定的问题。现在,世贸组织在规范自贸协定方面作用非常有限,所以世贸组织应该针对这方面制定配套规则。现在世贸组织规则仅限于商品与服务贸易,对自贸协定下知识产权、投资以及政府采购等方面都没有涉及。如果世贸组织能够为自贸协定如何处理这方面问题提供指导性原则,那就会缩小各个自贸协定间不必要的差异,同时也为各国日后协商预留了足够空间。
      应修订世贸组织相关协议,允许自贸协定各方通过世贸组织解决贸易争端。尽管自贸协定中涵盖了双边贸易争端解决条款,但各国还是更愿意在世贸组织框架下处理贸易争端问题。如果利用世贸组织上诉机构来解决自贸协定框架下发生的贸易争端,就为世贸组织与自贸协定提供了联系的纽带,那样无论世贸组织与自贸协定之间还是不同自贸协定间,都会在法律准则上取得一致。如果世贸组织对于一个自贸协定的决议同样适用于另一个自贸协定,那么将会提高自贸协定的可预见性,从而促进全球贸易与投资。
      我们也可以把世贸组织与自贸协定的关系理解为联邦制贸易体系。从这个角度来说,世贸组织可以为自贸协定提供法律架构和机制结构,比如争端解决机制以及秘书处等,而自贸协定则会为一些国家探索不同贸易规则、深化自由贸易提供一个试验性平台。正如美国各州为联邦政府提供政策试验,自贸协定可以为制定新国际贸易规则提供实践经验。各国也会因为在自贸协定中深入了解了某些规则,而更愿意在世贸组织框架下继续发展这些规则。例如新加坡、智利、澳大利亚就是通过与美国达成自贸协定后,才逐步了解了美国处理贸易便利化的方法。所以这些国家对美国在多哈回合谈判中提出的依据美国与这些国家所签订的自贸协定制定贸易便利化条款表示支持。
      4、自贸协定也为各国探索开放政府保护行业提供了平台,这将推动扩大世贸组织框架下贸易自由化。例如,澳大利亚-日本自贸协定谈判为日本探索农业自由化提供了机遇。
      三、中国与美国的影响
      美中作为世界上最大的两个经济体,其经济关系的发展以及对贸易自由化的态度对世贸组织的发展有着重要而深远影响。中美两国处理与世贸组织关系的态度决定了在全球经济管理中,世贸组织能否继续发挥主导作用。
      对于美国来说,贸易自由化给美国带来的机遇与挑战并存。美国失业率保持在9%左右,同时正从金融危机中逐步复苏,所以奥巴马政府将全球贸易视为创造就业机会、刺激经济增长的契机。就在去年,奥巴马总统提出到2015年实现出口倍增。2010年中期选举中共和党取得了众议院的控制权,国会的焦点又重新回到了贸易关系上。从美国的政治传统来看,共和党较民主党更支持自由贸易。虽然新选出的共和党茶党议员对国际贸易的态度还有待于观察,但是国会中的主要茶党议员最近拒绝在反对韩-美自贸协定议案上签字,这也许能表明他们对贸易实际上是支持的态度。
      国会是否能够签署通过韩-美自贸协定,可以看作是美国对贸易自由化态度的窗口。随着哥伦比亚实施劳动法案计划,美国消除了对哥伦比亚劳动者权益保护方面的顾虑,所以白宫方面似乎有信心哥伦比亚-美国自贸协定能在国会获得通过。
      美国接受贸易自由化的主要障碍是其贸易赤字问题,尤其是与中国的贸易赤字持续加剧。2010年,美中贸易赤字高达2730亿美元,被美国国内看作是导致经济复苏缓慢、失业率高居不下的主要原因。2009年11月一项调查显示,民众对自贸协定如北美自贸协定以及世贸组织的支持率达到了13年以来的最低点;超过半数民众认为自贸协定是导致美国高失业率的主要原因。
      此外,人民币汇率和知识产权等问题都使美国担忧其竞争力下降。中国对清洁能源技术和基础设施的公共投入是中国十二五规划中优先考虑的重点,虽然美国也想增加这两方面的投资,但其预算赤字的规模限制了资金投入。
      美国通过世贸组织规则解决了一些经济问题,如中国对风能补贴以及限制进口美国钢铁等,但有些关键问题上,世贸组织没有发挥有效作用,如政府采购以及人民币汇率问题。
      美国如何平衡国内民众对中国的担忧与支持开放全球贸易体系二者的关系对世贸组织有重要意义。因为美国依然是世界上最有影响力的国家,其对世贸组织的支持对于世贸组织的长期有效性非常关键,所以美国无论采取何种必要途径解决与中国的贸易纠纷,保证这些主要纠纷在世贸组织框架下解决是体现世贸组织价值的关键。
      虽然中国GDP已经跃升为世界第二,美国希望中国在全球经济事务中发挥更大的作用,在全球经济构建中承担更多的责任,但是由于人口基数大,人均GDP还较低,所以在将来还不能取代美国承担世界经济体系的领导角色。
      中国对世贸组织的支持至关重要,它涉及到贸易谈判的成果以及世贸组织的公平问题。虽然中国为了加入世贸组织,同意签订世贸组织附加条款,但中国认为这有失公平,其合法性受到质疑,因为这些责任给中国的发展带来了沉重的负担。同时,世贸组织单独为中国设计规则有悖于其法律原则,所以,如果要求中国支持世贸组织,首先这个组织应该是一个开放的、以规则为基础的、非歧视性的贸易体系;如果要让中国接受世贸组织的一系列国际准则,首先中国需要肯定世贸组织的合法性。
      世贸组织虽然是国际贸易方面唯一具有法律效力的国际组织,但是因为世贸组织是成员国驱动的一个国际组织,机构本身并没有权力,其规则很多情况下反映的是发达国家的意志,所以只有通过多哈回合谈判以及世贸组织改革,解决世贸组织合法性问题,改变发展中国家在厄瓜多尔回合中对发达国家形成的偏见,世贸组织的发展才能争取到中国等发展中国家的支持。
      四、结论
      世贸组织自成立以来,为世界贸易自由化的发展发挥了积极作用,也为处理贸易争端提供了有效的解决机制,但是现在也面临一系列挑战。最重要的一点是,随着多哈回合谈判的结果遥遥无期,自贸协定的签署数量逐步增加,自贸协定已经取代世贸组织成为发展贸易自由化最重要的载体。世贸组织的作用应该从促进贸易自由化向管理国际贸易和解决贸易争端过渡。
      随着中国等发展中国家的崛起,全球经济力量正在发生转移,这对多哈回合谈判和世贸组织有着更加广泛的影响。发达国家与发展中国家话语权的表达以及各自的妥协程度,从某种意义上决定了多哈回合谈判以及世贸组织的命运。如果多哈回合谈判能够取得实质性成果,发展中国家特别是中国、巴西、印度将从中受益。这些国家将在支持世贸组织方面发挥主导作用,也会对世贸组织管理、深化国际经济关系的能力逐渐发挥决定性作用。
      美中两个世界最大的经济体对国际贸易体系的发展具有决定性作用。美中贸易赤字的规模会影响美国对贸易自由化和世贸组织的态度,而中国对世贸组织的支持度要取决于该机构的合法性,尤其是贸易回合谈判的成果以及世贸组织对发展中国家是否公平。
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