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 简析美国国债及其动向 
      2011年5月16日,美国国债总额触及国会法定上限14.29万亿美元,与2001财年的5.81万亿美元相比,扩充了1.5倍。5月31日,美国众议院以318票反对,97票赞成的结果否决了总统奥巴马“无条件提高国债上限”的议案,致使政府遭遇融资困境。6月2日,国际评级机构穆迪公司向美国政府发出警告,如国会和奥巴马政府无法就提高国债上限尽快达成一致,美国国债将面临降级风险。国际外汇市场中的美元应声下挫。现就美国国债上限历史及动向简析如下。
      一、美国国债上限的历史回顾
      1917年,美国国会通过立法决定了国债的限额发行制度。该年,美国实施 “第二次自由债券法案”,其出台背景是美国政府通过融资参与第一次世界大战。该法案对美国财政部发行国债做出总量限制,并在之后的20年里分别对长、短期国债数量做出限制。1939年,美国国会废除了长、短期国债的数量限制,但继续实行对公共债务的总量限制,从而使财政部能灵活地管理国债并对各类债务进行期限搭配。1941年至1945年,美国国债上限被限制在3000亿美元。二战结束后,其国债上限下降,一直到1962年才接近3000亿美元的水平。
      美国国债上限的根本目的在于对政府的融资额度做出限制,防止政府随意发行国债以应对增加开支的需要,避免出现债务膨胀后“资不低债”的恶果。债务上限也确定了国会和政府所承担的财政义务,使政府在赤字条件下也能借入资金。
      自1962年3月以来,美国已经74次提高了债务上限,国债的GDP占比不断提升。从2001年算起,美国提高国债上限的次数也高达10次。金融危机的爆发迫使美国政府赤字大幅度上升,国债纪录屡创新高。2008年至2010年,国债上限分别为10.61万亿美元、12.10万亿美元和14.29万亿美元。
      在最近一次,即2010年2月获得了国会赋予的增发权利后,美国政府举债速度再次加快:2010年9月30日,美国联邦政府债务余额为13.58万亿美元,GPD占比约为94%;同年底一举突破14万亿美元;2011年2月22日,发债余额仅剩2180亿美元;5月16日,终于触顶,开创历史新高。
      二、美国国债上限触顶的影响
      加剧了美国政府的融资困境。财政部长盖特纳认为,有关国债上限的纷争所引起的风险非常高。据他估计,由于财政收入增加速度低于政府支出速度,在目前的美国国债法定上限的制约下,最迟到7月8日,美国政府将无力发行新的国债,部分机构可能被迫中断工作。虽然美国政府可能利用一些方式增加政府支付能力,如使用现金结余,使用放在联储局的存款,停止向多个政府信托基金供款,出售政府资产等,但不能从根本上解决无法举债将面临的困境。
      造成美债市场的恐慌情绪。出于对美国国债违约的忧虑,国际评级机构标普已经在4月份给予其“负面展望”的评价,美债市场价格出现下跌。美财长盖特纳也就此指出,美债触顶后若不能增发,其后果对于美国来说可能是灾难性的,国债如果违约,势必引起一场比金融危机更加严重的危机。
      对全球金融体系的消极影响。美总统奥巴马于5月15日指出,国债触顶后若不提升上限,美国经济将面临衰退。全球投资者一旦对美国的信誉产生怀疑,认为美国可能会债务违约,全球金融体系将受到严重冲击甚至崩溃。
      美联储主席伯南克认为,国会应尽快提高政府债务上限,否则将会产生危及金融系统秩序风险。5月26日,美国联邦存款保险公司董事长谢拉·贝尔强烈要求国会调高国债上限以避免政府债务违约。她警告,全球投资者对于美国国债的信心正面临险境,而这一信心对“美国国内和全球金融稳定性”来说都是至关重要的。
      国际著名评级公司穆迪表示,如果美国国会关于国债上限的讨论陷入僵局,以致美国政府违约的机会越来越高,穆迪将把美国政府的债信评级列入“负面评价”名单中,甚至对其降级。
      三、美国国债触顶的原因
      技术因素。由于美元事实上的世界货币地位,其国债实际上也成为世界各国竞相购买以获取稳定收益的投资对象。在这种条件下,美国发行国债虽然是国内部门行为,却具有世界范围影响,这与美国以“债务”作为宏观经济运行基础的理念是分不开的。简单来说,美国政府不能发行美元,政府融资是通过发债来实现的。美元是美国联邦储备银行印刷发行的银行券。但是,它不能独自随意印刷。美联储必须以购买国债的数量决定印刷美元的数量。美国政府向美联储卖出国债,后者向前者提供等额美元。不过,这里的“等额”通常不是面值额度,因为国债具有偿付期限和利率,购买价格往往低于面值,两者之间的差及利率收入即为国债收益。通过这一过程,美联储拿到国债,既可以拿到债券市场上出售获利,也可以坐收利息;而美国政府也拿到了美元,用于预算支出,维持政府和公共事业的正常运转。
      在这种运行机制中,国债上限增加就是允许美国财政赤字增加,而财政赤字增加在短期内能刺激需求和增加产出,改善经济运行状况。
      经济因素。2007年,次贷危机爆发,美国金融体系陷入困境。2008年开始,美政府大肆举债,开始了大规模金融救助和经济刺激计划。2008财年,美国政府赤字为0.455万亿美元,2009年财年,由于推出了金融救助计划及经济刺激方案,赤字飙升至1.416万亿美元,GPD占比达到惊人的10%,2010财年,随着经济企稳,税收增加以及救助计划接近尾声,赤字降至1.294万亿美元,GDP占比降至9.8%。
      然而,2010年12月,美国国会通过新的税收法案,使预算赤字猛然间增加了8580亿美元。预计,2011财年,美政府赤字可能达到1.65万亿美元。为平衡预算,美政府只能不断增发新债。在这种模式下,国债规模持续增加。
      战争因素。2001年“9·11”事件后,美国进入反恐战争阶段,先后发动了阿富汗战争(2001年持续至今)和伊拉克战争(2003年)。据美国国会研究服务机构(CRS)统计,美国为反恐战争付出了1.28万亿美元,其中伊拉克战争耗资 8060亿美元,占比63%,阿富汗战争耗资4440亿美元,占比35%的资金(另有6%投入不明)。2002年美国成立国土安全部,其直接和间接雇员约为21.6万人。仅该部门在过去10年中的开支就超过了4240亿美元。与此同时,国防经费持续增加,2010财年已经高达7000亿美元,相较于2001年增加了一倍,甚至超过美国政府弹性预算的一半,即整个预算的20%。
      结论。纵观美国国债不断“膨胀破限”的历史,可以看出,其成因是复杂的,既有机制因素,也有历史因素,既有经济因素,也有政治和安全因素。但总的来说,不断扩充的政府赤字是美国国债规模直线上升的最主要和直接的原因。
      从图表2数据源自美国财政部网站]可以看出,美国国债规模与政府盈余呈线性相关关系,当盈余增加时,国债规模稳定,当盈余减少甚至出现赤字时,国债规模扩大,其扩张速度与赤字扩张速度呈正比。1998财年,美国政府实现了自1957财年以来的首次盈余,达692亿美元,1999至2000年的财政盈余分别为1240亿美元和2369亿美元,此三年财政盈余的GDP占比分别为0.8%、1.4%和2.5%。财政状况的改善大大降低了政府债务情况,国债的GDP占比在2000年降至34%。在这种情况下,国债上限自1997年提高到5.95万亿美元后稳定了数年。
      2001财年,由于反恐战争以及大规模减税计划的实施,财政盈余大幅度下降,减至1272亿美元,2002财年则直接出现1570亿美元赤字,2003财年则达到3770亿美元。为应对亏空,国债上限在2002年6月提高到6.4万亿美元,2003年5月提高到7.4万亿美元,2004年11月提高到8.18万亿美元,并最终在2010年2月提升至14.29万亿美元。
      四、美国国债上限的当前动向
      国债规模继续膨胀的严重后果。根据测算,按目前的举债速度和赤字增加速度,至2023年美国政府的全部收入将主要用于偿付到期债务及利息,而无法用于国防、教育、卫生等正常的公共开支。然而,实际情况可能更加严峻,因为美国政府触及债务上限就不能发行新的债券,无法通过债券市场融资,其支出将全部依靠收入,即税收和行政收费。如果超出政府收入能力,则只能削减开支,结果就是导致部分政府关门。如果美国大幅度削减开支,一是削弱了公共投资能力,二能降低了政府雇员的消费能力,三是动摇了公众对美国经济基础的信心。具体来说,如果美国政府不能通过债券融资,那么其在金融危机期间通过的部分大规模基建项目面临着下马的风险,而一些基本社会福利和公共开支如退伍军人补助、退休金、社会救济和医疗保险等领域都会受到影响,甚至会导致政府雇员被遣散、部分公共设施关闭、国家行政系统瘫痪。
      国债上限的当前动向。在提高国债上限的问题上,美国政府表现出非常积极甚至强硬的态度。总统奥巴马呼吁共和党和民主党议员支持提高国债务上限,并指定副总统拜登与国会领导人谈判,以期达成削减债务和赤字的协议。
      美国财长盖特纳则在5月16日致信国会,为了能够继续筹集资金,财政部将无法全面支付文职退休和残疾人基金等相关资金,并暂停政府证券投资基金的再投资,以使财政部有余力赎回流通的国债,并发行新债。在所有特别措施都用尽的情况下,政府将停止或推迟军人津贴、社会保障和医疗补助、债务利息以及失业金的发放。5月25日,盖特纳以最直接的方式表明了推动美国国债上限提高的决心。他声称,“我们的计划是促使国会通过提高上限,我们的替代方案,还是促使国会通过”。
      然而,共和党主导的众议院对国债的过度膨胀表示了极大忧虑,并于5月31日以318票对97票的压倒优势否决了美总统奥巴马提出的“无条件提高国债上限”的议案。在提案中,美政府拟将债务上限再调高2.4万亿美元,升至16.7万亿美元。共和党否决白宫提升国债上限的目标很明确,即要求政府大规模削减赤字。
      五、几点思考
      1、美国国债不会无限制增加
      从美国立法机制来看,国债发行最终要受到国会制约,不会无限制增加。但是,在国债发行上限的问题上,主导国会众议院的共和党与总统奥巴马的民主党有着明显分歧。共和党认为只有签订长期协议,削减政府开支,包括削减医疗保健项目及社会保险制度计划,才能同意提高上限;民主党则希望加税来增加政府收入以降低赤字,从而改善财政状况并提高国债上限,但被共和党拒绝。
      2、美国国会两党最终会达成妥协
      从现实情况看,美国无法承受国债无限增加的严重后果,也不可能坐视政府陷入融资困境导致国家行政和公共服务系统瘫痪。无论共和党还是民主党在这一点上都是有共识的。共和党反对“无条件增加国债上限”主要是基于政治考虑,即迫使民主党在医保、社保、金融监管等领域做出让步。因此,在双方做出适当让步后,国会两党最终会达成妥协,提高国债上限。
      3、美国国债违约风险应在可控范围之内
      首先,虽然债券市场对美债的违约忧虑在增加,但是就全球资本市场范围来考察,优于美国国债的投资选项并不多,因此大规模抛售美国国债造成挤兑压力的可能性不大。其次,美国国债在实质上是由美国政府的未来收入(包括税收和其它收入)作为抵押保证的,只要美国经济运行平稳,其国债的偿付能力也是稳定的。第三,美国国会两党的最终妥协将提升国债上限,恢复政府融资能力,足以保证以往国债的本息偿付。
      4、美国国债上限提升或对中国构成一定压力
      国债上限提升虽然会缓解政府的融资困境,但是也同时加大债务总体规模和偿债负担,尤其是国债利息的支付压力,即意味着美国政府将向国债持有者支付更多的利息。根据奥巴马政府年初提交的预算报告,2011财年美国国债净利息支出为2070亿美元,到2017财年将升至6270亿美元。如果国债上限提高,那么利息支出将更高,甚至成新发国债所获融资的主要消耗原因。对此,美国智库彼得森研究近期提出,对美国金融资产的境外持有者开征30%的收益税。鉴于中国拥有7%的美国国债总量,虽然此建议未必会获得美国国会支持,但中国也必须谨慎对待,适当调整外储配置。
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