中文    English
  研究成果
 
研究成果 > 研究报告
 简析美国存款保险制度 
      2008年源于美国的金融危机已经过去,但其影响还远未结束。如何保证金融体系安全高效地运作依然是个没有解决的问题。存款保险制度、审慎监管和最后贷款人职能被公认为金融安全网的三大基本要素。国际经验表明,存款保险制度在保护小额存款人利益、维护金融体系稳定、完善金融机构市场退出机制、促进金融业公平有效竞争、提高金融业发展的国际化水平等方面发挥了重要作用。自美国1933年第一个建立存款保险制度以来,世界上已有80多个国家和地区先后采纳了存款保险制度,金融危机爆发后,这些国家充分发挥存款保险制度的传统功能,及时对金融风险进行处置,有效维护了存款人信心。
      长期以来,我国在处置有问题银行的过程中,储户损失基本上由国家承担,实际上以国家信用为担保的隐性存款保险制度。随着我国金融改革的推进和金融全球化的快速发展,这种隐性存款保险制度的弊端日益显现,应考虑建立存款保险制度。“十二五”规划中提到深化金融体制改革要加强金融监管协调,建立存款保险制度。
      作为第一个建立存款保险制度的国家,美国存款保险制度的发展历程对我国有一定的借鉴意义。
      一、美国存款保险制度的历史沿革
      上世纪20年代末,美国遭遇经济大萧条,先后有9755家银行倒闭,存款人损失约14亿美元,美国金融体系遭受重创。为了应对经济危机,美国国会采取了一系列行动,其中包括1933年颁布《银行法》,对《联邦储备法案》第12条B款进行修改,在此基础上,以恢复存款人对银行体系的信心为目标,创设了美国联邦存款保险公司(以下简称联保公司)。该公司由美国财政部和12家联邦储备银行提供大约28.9亿美元作为启动资金,总部设在华盛顿,目前在全美设有6个大区办事处和80个分区办事机构。其中大区办事处对总部负责,分区办事机构对大区办事处负责,形成了覆盖全国范围的存款保险制度。
      1950年,美国《联邦存款保险法》发布,确立了存款保险制度。根据《联邦存款保险法》,联保公司为独立于总统的行政机构,直接向美国国会负责,并接受美国审计总署的审计;其决策机构为董事会,其中三名董事为内部董事,经参议院提名并同意由总统任命。其余两名为外部董事,由货币监理署主席和储蓄机构监管办公室主任担任。
      1982年,《加恩-圣-杰尔曼存款机构法》通过,加强了存款保险机构应付银行倒闭的权限;1987年,《平等竞争法》颁布,赋予联保公司更大的权力,允许联保公司对有倒闭危险的银行进行收购。20世纪80年代末、90年代初,美国银行业和储蓄协会爆发了大规模危机,暴露出美国金融监管体系在金融风险早期预警和处置方面的缺陷。1991年美国国会颁布了《联邦存款保险公司促进法》,赋予联保公司更大的权力,包括扩大联保公司的援助方式、限制实行“大而不倒”政策、引入立即纠正机制、实行风险差别费率制度等。
      20世纪90年代以来,美国经济出现了新一轮繁荣,银行倒闭数量逐渐减少,然而随着银行业务的多样化,其面临的风险也日趋复杂。为使存款保险制度能够在维护金融稳定中发挥更大的作用,联保公司开始检讨制度运行中的不足。2006年2月8日、15日,美国国会颁布了《2005年联邦存款保险改革法》、《2005年联邦存款保险改革对照修改法》,对存款保险制度进行了一系列改革,包括:将银行保险基金与储蓄协会保险基金合并,改变存款保险由两个定价不同的基金提供的现状;将特定退休金账户的保险上限提高到25万美元;通过建立目标基金,消除费率的剧烈波动;存保覆盖水平与通货膨胀挂钩,以保持真实覆盖水平不变;允许联保公司在实际储备发生变化时采取行动,以保证保险基金的适度规模和对银行体系的保护;减少对保险费率的限制,并授权联保公司董事会根据被保险机构的风险对存款保险进行定价等。
      二、联保公司的基本职能
      联保公司的职能随着历次金融危机中人们对存款保险所发挥作用认识的不断加深而逐步扩大。具体职能主要有三个:
      (一)提供存款保险
      当被保险的存款机构倒闭时,联保公司应确保银行的客户能够及时获得他们被保险的存款和其他的银行服务,保障对象根据“属地原则”,为在美国境内的一切金融机构,其中包括外国金融机构在本国的分支机构和附属机构,但不包括本国金融机构在外国设立的分支机构。
      目前,联保公司为全美8099家独立注册的银行和储蓄信贷机构的8种存款账户提供保险,保险限额为25万美元,全美约有97%的银行存款人的存款接受联保公司的保险。值得注意的是,联保公司只对银行存款人提供保险保护,不保护非存款债权人或倒闭银行股东的利益,并且只对支票账户、储蓄账户、存单、退休金账户等银行存款账户进行保险,对共同基金投资、股票、债券、国库券等其他投资产品不予保险。
      (二)管理监督银行机构
      根据《联邦存款保险公司改进法》,联保公司是非美联储成员的州注册银行的联邦主要监管者,同时是所有参加存款保险的银行和储蓄信贷机构的辅助监管者,对于所有被保险金融机构拥有补充检查权,可以对所有被保险机构每12个月进行一次现场检查。对于有问题的存款机构,联保公司有权和其他监管机构一起采取纠正性措施,包括强制其制定资本恢复计划、资产不允许增长、不准开办新业务、不允许设立新机构等。纠正性措施根据资本水平的不足程度逐渐加强,当资本充足率在2%以下时,联保公司将对被保险机构进行强制接管。目前,联保公司直接监管了5616家非美联储成员的州注册银行和储蓄信贷机构,通过识别、监测、处理这些机构面临的风险,改善机构的资产安全与稳健运营。
      (三)处置有问题的被保险机构
      在美国,当存款机构资不抵债、不能支付到期债务或其资本充足率低于2%时,该存款机构的注册管理机关将做出正式关闭决定并通知联保公司。联保公司在处置和清算问题金融机构时必须遵循“成本最低”的原则,其处置方式主要有三种:直接偿付存款人、收购与承接、银行持续经营救助。直接偿付存款人和银行持续经营救助的成本较高,几乎不被采用,联保公司使用最多的处置方式是收购与承接,即促成健康金融机构购买问题金融机构的部分资产,同时承接其部分债务。
      综上,联保公司的法定职责较为广泛,除了具有“付款箱”功能外,还具有对存款金融机构进行早期干预或破产处置的职能。在银行主监管者未能监管时,联保公司可以采取必要的行动,通过注资、承接、重组和公开承诺等方式对被处置银行的所有存款和其他债务予以完全保护,对经营失败的金融机构进行救助,使银行现有金融服务不中断,从而维持公众信心,并避免因存款机构破产而使联保公司增加赔付成本。事实上,联保公司与银行监管机构、美联储及其他相关部门紧密配合,从维护保险基金安全的角度出发来防范金融机构风险,已经成为银行监管部门对金融机构风险控制和监管的重要补充。另外,对于倒闭存款机构,联保公司具有处置风险的职责。因此,联保公司具有“付款箱”、“风险最小化”、“处置成本最小化”三者合一的综合性职能。
      三、联保公司应对金融危机的新举措
      金融危机爆发以来,大批美国中小商业银行纷纷倒闭,联保公司的存款保险基金和人力资源面临巨大的考验,危机也反映出包括存款保险制度在内的美国整体金融监管体制存在着一定的漏洞和不足。
      (一)应对大规模银行倒闭采取的临时性措施
      1、预收参保银行三年保险费
      金融危机爆发后美国众多中小银行相继倒闭,2007年有3家银行倒闭,2008年有25家,2009年有133家。2009年第三季度,联保公司出现了1992年以来的首次赤字,担保基金余额为负82亿美元。为了缓解资金压力,联保公司决定对所有参保银行2009年第四季度、2010年、2011年、2012年应缴纳的保险费进行预付性评估,除了某些特殊情况,所有银行应当预付2010年、2011年、2012年的保险费。
      2、增加2010年预算和人员
      联保公司将2010年的运营财政预算金额调整为40亿美元,比2009年增加14亿美元;将2010年预算调整为25亿美元,比2009年高出12亿美元。同时,联保公司董事会还批准了2010年的人员增加建议,核定的2010年人员编制为8653名,比2009年多出1643人。这些新增工作人员都是临时性的,职责主要是协助完成与银行倒闭相关的事务、执行管理或拍卖倒闭银行的剩余资产等有关工作、检查银行以及执行其它的银行监管活动。
      (二)国会多项涉及联保公司职责变更的提案
      1、《2009年银行问责与风险评估法案》
      2009年6月,众议院议员针对大型银行的财务危机问题,提出了《2009年银行问责与风险评估法案》,主要有三方面内容:一是联保公司在收取保险费时对各类银行加以区别,改进基于风险的保险费制度;二是要求联保公司审查整个银行控股公司的风险,以便更好地评估参保机构的风险;三是“大而不倒”机构应当向联保公司支付额外保险费。
      2、《解决系统性风险和“大而不倒”机构法案》
      2009年6月17日,众议院金融服务委员会和奥巴马政府提出了《金融监管改革法案》,内容有三方面:一是创建一个强有力的机构间委员会,监测和监督金融体系的稳定性;二是加强对大型、关联性金融机构的统一监督;三是确立新的解决机制,以确保最大限度降低对纳税人、金融机构以及整体经济的影响。
      2009年10月27日,众议院金融服务委员会和财政部公布了一项法律草案,以解决系统性风险以及“大而不倒”金融机构的问题。草案旨在建立一项机制,检测并减少重大风险公司带给金融体系的威胁。草案提出,逐步淘汰大型的陷入财务危机的非银行金融机构,在此过程中尽最大努力保护美国纳税人,并尽可能减少这些机构对金融体系的影响。
      3、恢复美国金融市场稳定的法案
      2009年11月,由参议院议员提出另外一项法案,旨在恢复美国金融市场稳定,保护消费者,防止另一次金融危机。法案涉及联保公司的内容主要有四点:一是设立专门的金融消费者保护机构,将原来由联保公司、美联储、国家信用社管理局和联邦贸易委员会履行的消费者保护职责统一由该机构负责;二是建立专门处理系统性风险的金融稳定委员会,负责识别、监测和处理风险;三是通过多种措施打破“大而不倒”规则;四是设立单一的联邦银行监管机构,将货币监理署和储蓄机构监管办公室的职能、联保公司对州银行的监管职能以及美联储对银行控股公司的监管职能结合在一起,消除目前由于存在多个银行监管机构而导致的监管效果薄弱、混乱以及难以问责等问题。
      四、几点思考
      (一)联保公司的主要经验
      美国联保公司的运作实践证明,存款保险制度的设计应是一种“付款箱”、“最小成本”和“风险最小化”的混合模式。这是一种成功的模式,基本上实现了维护金融系统的稳定和保持公众信心的目标。
      1、联保公司的成功运作离不开有效的外部支持
      一个有效的外部支持系统是存款保险公司充分发挥作用的必要条件。健全的法律支持为联保公司的成立、运行、发展营造了可靠的法制保障;监管机构对银行业强有力的监管,为联保公司提供了一个可持续发展的低风险低成本环境;消费者所受的金融安全教育及普遍具有的风险意识为存款保险的政策实施提供了良好的市场基础。
      2、联保公司的成功运作与其良好的制度设计密不可分
      联保公司是典型的政府存款保险模式,通过多年不断的完善已经形成比较完整的制度体系:一是明确的制度目标与较大的保险覆盖面;二是有针对性监管与规范的监管程序;三是赋予处置权与规范的处置程序。
      (二)借鉴意义
      从上述联保公司处置倒闭银行的途径演变及特点来看,其对我国建立存款保险制度有以下几点启示: 
      1、设立存款保险制度虽有必要,但应审慎行事
      存款保险是重要的金融安全网,应该成为稳定我国金融体系的基础制度之一。然而联保公司的成功运作是应以完备的法律体制、成熟的市场机制与发达的金融体系为依托。为防止适得其反的效果,我们应根据实际情况,循序渐进地构建存款保险制度。
      2、要慎重选择对问题银行的处置方法及原则
      根据美国的经验,存款保险机构要在法律法规许可的范围内,灵活选择处理方法。不同的处置方法,不仅处置成本不同而且对存款者利益的保护程度也不同,进而对市场的影响也不同。因此,未来建立存款保险机构应视问题银行的不同状况及自身的承受能力采取不同的处置方式。
      3、“候补监管”的职能
      美国联保公司被赋予了监管银行的重要职责,这说明存款保险机构承担部分监管职能是合理的。首先,存款保险机构的基本职能定位于保护存款人的利益,维护金融系统的稳定,而存款保险机构的银行监管职能是符合这一要求的。其次,当前我国银行业正处于转轨时期,监管手段和方式仍需进一步完善。第三,存款保险机构与受保银行之间存在着利益共生的关系,其主要是通过经济利益机制进行监督管理,有别于监管机构通过行政机制进行的监管,二者具有互补性。
      4、存款保险体制预警功能
      联保公司本着“事前预防重于事后处理”的原则,特别强调其体制对金融体系的缺陷与银行经营的周期性做出灵敏警示。因此,为避免被动消极地事后处理危机,此类机构事前发现风险的预警机制尤为必要。
亚太财经与发展学院版权所有
地址:中国上海市青浦区蟠龙路200号  邮编:201702  电话:86-21-69768000