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 简析美国国债上限调整近期动向 
      2011年7月19日,由美国国会六名议员提出新的国债上限调整方案,获得总统奥巴马的初步肯定,从而为僵持近两个月的“国债上限之争”带来转机。按照程序,该草案应当在7月22日前获得国会两党认可,并在正式提交国会后经参众两院投票表决,才可能在8月2日前经总统签署生效,最终解决美国国债上限危机,消除国债违约风险。
      一、基本情况
      背景回顾。2011年5月16日,美国国债发行达到国会立法所规定的上限,即14.294万亿美元,政府融资渠道收窄,遂向国会提出调高国债上限的提案。5月31日,国会否决了总统奥巴马提出的“无条件提高国债上限”的提案。之后,围绕国债上限额度的调整问题,美国政府与国会民主党及共和党展开了三方密集磋商,然而没有达成一致。进入7月,随着奥巴马政府与共和党主导的国会众院分歧日趋尖锐,市场针对美债违约的恐怖情绪也在逐步加剧。
      国债触顶的主要原因。反恐战争的巨额投入以及金融危机的沉重打击,使美国政府近年来财政赤字飙升,发债规模也越来越大。美国国债规模与政府盈余呈线性相关关系,当盈余增加时,国债规模稳定,当盈余减少甚至出现赤字时,国债规模扩大,其扩张速度与赤字扩张速度呈正比。1998-2000年,美国政府持续保持财政盈余,2000年甚至达到2369亿美元。财政状况的改善大大降低了政府债务水平,国债的GDP占比在2000年降至34%。在这种情况下,国债上限自1997年提高到5.95万亿美元后稳定了数年。2001财年,由于反恐战争以及大规模减税计划的实施,财政盈余大幅度下降,2002财年则直接出现1570亿美元赤字,2003财年则达到3770亿美元。为应对亏空,国债上限在2002年6月提高到6.4万亿美元,2003年5月提高到7.4万亿美元,2004年11月提高到8.18万亿美元,并最终在2010年2月提升至14.29万亿美元。
      当前各方的基本态度。在国债上限的讨论过程中,主要有三方力量:总统奥巴马领导的美国政府、主导国会参议院的民主党以及主导国会众议院的共和党。在提高国债上限这一原则问题上,各方是一致的,但提出了不同的条件。政府及民主党认为,可以适当削减预算开支并提高税收,通过增收节支的方法削减赤字,从而赢得国会共和党对提高国债上限的支持。共和党则对削减政府开支提出了相当严厉的要求,同时拒绝增加税收,并要求政府尽快实现财政平衡。值得注意的是,随着政府支付能力临近8月2日的底线,共和党开始趋于让步,但众议院共和党中的部分茶党人士仍然坚持原有的立场,要求政府大规模削减预算。为了寻求共和党的支持,奥巴马甚至提出,可以对其一直强力推进的“联邦医疗保险计划”和“联邦医疗补助计划”进行部分削减。众议院议长约翰•博纳也回应表示,或可增加部分税收。然而,共和党内的茶党人士毫不妥协,仍旧要求大刀阔斧削减开支,并且不能增税。
      二、国债上限调整的主要焦点
      核心焦点:预算削减与增加税收
      纵观此次国债上限调整之争,核心焦点实际只有两个,即削减开支与增加税收。奥巴马的民主党政府认为,削减政府赤字、改善财政状况必须在适度削减预算的同时,增加对高收入人群的税收,取消部分税收优惠和减免。通过这些措施,可在未来10年削减4万亿美元政府赤字。但是,共和党则对增加税收持反对意见,而是强调政府必须大规模削减预算开支,并声称10年削减4万亿美元赤字的目标不切实际。
      目前各方已经提出的方案
      方案一:无条件增加国债上限2.4万亿美元,使总额达到16.7万亿美元。此提案由奥巴马政府提出,已于5月31日被国会否决。
      方案二:大幅度削减保障支出及国防支出。此方案由众议院共和党制定,全称为《削减、限制以及平衡法案》。主要内容是要求政府在10年中削减支出5.8万亿美元,要求国会在上调债务上限2.4万亿美元之前批准进行宪法的调整,以平衡联邦预算。共和党希望通过该计划在2012年时削减强制性支出350亿美元,减少老年保健医疗计划、社会保障计划和退伍军人补贴计划的支出;减少其他项国内支出760亿美元。该方案已于7月19日在众议院投票,以234票对190票通过。但预计无法获得参议院支持。奥巴马政府则于7月18日发布书面声明,称将会否决该计划。
      方案三:一年三次提案,分别投票,也称“B计划”或“逃生路线”。该方案是由众议院共和党领袖米奇•麦康奈尔提出的,利用美国立法的复杂机制来实现国债上调。该方案的细节是:从现在到2012年总统大选,奥巴马政府将分三次要求国会上调债务上限,上调幅度将为7000亿美元或9000亿美元;如果国会拒绝政府的要求,将提案退回给总统,那么总统将行使否决权,对国会的“否决”进行再否决;如果国会要否决总统的“再否决”,就必须凑足三分之二多数票。在这种情况下,只要有三分之一的议员支持总统,国会反对势力就不能达成法定多数,从而无力阻止奥巴马政府的调高国债上限的提案。该方案实际上是将所有的政治风险转嫁到美国政府及国会民主党身上,因此,并未获得广泛响应。
      方案四:六名国会跨党派议员于7月19日提出的一项折中方案,也称“C计划”。提出该方案的6名议员民主党与共和党各占一半,方案的主要内容是:政府须在今后10年削减约3.7万亿美元赤字,实现途径一是改革现行税制,增加财税收入,二是大幅削减国防、医保等预算开支。从各项分配来看,74%来自于支出的削减,26%来自于新增的税收收入。首先,方案建议改革美国个人所得税征收体系,将个人所得税最低税率从10%调至8%,最高税率从35%调至29%,将个人所得税从现在的5档减至3档,预计10年内可增收1万亿。其次,逐年削减美国国防、医保等开支,仅2012财年就削减800亿美元国防费用,废除2010年推行医保改革所设立的长期医保项目,预计10年可节省5000亿美元医保补助。第三,降低房贷利息、退休金、有子女家庭等诸多方面的减税额度。
      奥巴马对该方案的反应十分积极,称赞方案基本符合他力主采取的措施,能够帮助实现削减赤字问题的平衡。因此,他要求国会领导人从20日开始起草最终解决方案。
      三、美国国债违约风险评估
      (一)美国国债违约可能产生的巨大风险
      美国国债上限是国会以立法形式制定的,其目的在于防止政府随意发行国债以应对增加开支的需要,避免出现债务膨胀后“资不低债”的恶果。因此,国债上限的调整与否,决定权基本掌握在国会手中。但是,在当前情况下,如果不调高国债上限,无论是美国政府还是国会都将面临巨大的政治和经济风险,甚至会殃及全球。
      经济风险。首先,从经济面看,在美国国债上限不调高的前提下,政府的融资能力最迟在8月2日即“透支完毕”,无法按时足额向政府雇员发放工资,也不能向部分公共设施提供财力支持,这将意味着政府机构关门,公共服务项目终止,社会经济的正常运行架构开始局部瘫痪。同时,由于政府无法大规模融资,就无法及时支付到期国债本金和利息,也就是债务违约。这一点对资本市场的打击将是致命的,美债将可能成为“垃圾债券”,而美元也将大幅度贬值。实际上市场已经对此表示了极度的忧虑。国际评级公司标普的下属研究部门“标普估值及风险策略”测算,如果美国失去Aaa评级,美国国债就可能贬值,幅度可能达1000亿美元。
      市场分析认为,即便美国国债仅仅只是出现小范围内的“局部违约”,也会令其投资风险骤然上升,势必推高其票面利率,一方面进一步增加了政府借贷成本,导致其更大规模的赤字和债务负担,另一方面则会带动整个利率市场的调整,增加企业和家庭融资成本,对复苏中的经济造成极大打击。
      政治风险。从政治面来看,如果国债上限不能上调,将直接影响美国政府的正常运作,一个“功能瘫痪”的政府是无法赢得选民支持的,2012年的总统大选必将与民主党无缘。同时,如果真的发生这种情况,共和党也不会从中真正获益。因为,国债上限之争源于国会两党间的政治分歧和矛盾。无论是共和党还是民主党都无法承担导致美国经济复苏进程停滞甚至陷入新一轮金融危机的恶果。
      全球金融风险。从全球金融市场来看,如果美国国债出现违约,则很可能造成短期借贷市场的崩盘。因为在这些市场,美国国债以及其他政府支持债务是使用最为广泛的贷款抵押品。无论是债务违约还是评级下调,都会导致这些抵押品贬值。如果贷款商不能获得足额的抵押物,就会非常惜贷,短期借贷市场因此而缺失流动性,进而阻碍全球金融市场的资金流动,最终导致新一轮的金融风暴。针对这一潜在的威胁,国际货币基金组织(IMF)的新任总裁拉加德表示,如果美国债务违约将会影响全球金融稳定。美联储主席伯南克也多次直言,债务违约将冲击金融市场稳定,使整个金融体系陷入“巨大的混乱”,恶化就业状况,并在全球经济范围内引起“冲击波”。
      (二)美国国债违约的可能性分析
      国会两党领袖均表示国债不会违约。7月13日,奥巴马约见国会两党领导人,达成共识,即不会拖欠国债。民主党及共和党都认为,不能按时提高美国的债务上限而造成联邦政府债务拖欠是不可想象的。三方都认为必须提高债务上限,分歧在于如何提高。
      财政部长表示不会违约。早在5月份,美国财长盖特纳就指出,国债上限必须也只能提高,此外没有其它任何选项。7月19日他又表示,在共和党和民主党有关提高美国债务上限的谈判中,两党领导人已完全排除美国债务违约的可能性,共和党和民主党都明确地表示,美债违约不是选项。国会提高债务上限没有替代方案,所以排除了违约选项。他称,总统奥巴马和民主党领袖仍在就最大限度提高债务上限进行努力,上调债务上限是美国国会惟一的可选计划,奥巴马与共和党将在8月2日之前就上调美国公债上限达成一致。为了得到共和党的认可,他还表示,将在财政计划中取消医疗保险和社会保障。
      总统表示不会出现国债违约。6月底,奥巴马约见国会两党领导人,指出国债违约面临的巨大风险,同时表示有信心推动民主党和共和党达成大幅减少赤字和提高国债上限的协议。7月11日,奥巴马表示将尽力促使国会两党达成妥协。他强调,美国国债不会出现违约。
      (三)市场及国际反应
      国际机构评级。7月13日,国际评级公司穆迪宣布,将美国国债的Aaa信贷评级列入观察名单,原因是国会可能无法及时达成提高国债上限的协议,出现违约的风险加大。美国自1917年来便享有穆迪的Aaa最高评级,这次是16年来首次被列入降级观察名单。15日,国际评级机构标准普尔称,若美国不尽快提高债务上限并削减赤字,该机构将可能下调美国保险商、证券结算机构、抵押贷款机构以及一系列其他企业的评级,并可能将美国主权债信评级下调。18日,国际评级公司惠誉表示,如果美国联邦政府不能在8月4日履行支付义务,则美国国债将得到B+评级。另外,若无法偿还8月11日和15日到期债券,惠誉将授予美国局部违约。
      国际金价上升。美国国会在债务上限调整问题上的久拖不决令国际风险投资市场担忧加剧。7月18日,纽约商品交易所黄金期货8月合约每盎司上涨12.3美元,收于每盎司1602.4美元的历史新高。现货黄金已连续第11个交易日上涨,创下1980年以来连续上涨记录。这表明黄金在美债风险前景不明的情况下再次成为避险投资的优先选择。同时,白银亦强势上扬,自5月初以来首次突破40美元每盎司的整数关口。
      市场分析。7月14日,美国10年期国债收益率约为2.92%,19日,收益率报2.89%,圴远低于今年2月份3.77%的峰值。这表明,债券市场对美国国债违约的担心较低,违约风险可以忽略不计。市场普遍分析认为,美国将上调债务上限避免潜在的全球金融危机,即使联邦政府与国会暂时不能就新的预算开支达成一致,美国政府也会首先削减支出,而不是拖欠债务及利息。评级公司穆迪也认为美国违约风险依然微乎其微。
      海外战略投资者仍然保持对美债偏好。7月18日,美国财政部表示,海外投资者5月继续增持美国国债,买入金额为380亿美元,所持份额增加0.6%,总额达4.514万亿美元,高于4月份的4.489万亿美元。
      四、几点看法
      对国债违约的巨大风险认识将迫使各方最终达成妥协。从历史上看,自1962年3月以来,美国已经74次提高了债务上限,即便从2001年算起也高达10次。因此,美国国会两党最终会达成妥协的可能性还是非常大。现在,各方势力的角逐基本上是为了争取最大的优势和主动权,为明年的总统大选赢得更多的筹码。从现实情况看,美国无法承受国债无限增加的严重后果,也不可能坐视政府陷入融资困境导致国家行政和公共服务系统瘫痪。无论共和党还是民主党在这一点上都是有共识的。共和党反对“无条件增加国债上限”主要是基于政治考虑,即迫使民主党在医保、社保、金融监管等领域做出让步。因此,在双方做出适当让步后,国会两党最终会达成妥协,提高国债上限。
      国债上限之争凸显了美国两党政治的弊端。近年来,由于反恐战争需要及金融危机打击,国债上限调整频率加快,幅度加大。国会两党虽有分歧,但基本上可以很快达成一致。此次国债上限之争,更多是源于共和党争取政治利益最大化:第一,通过限制政府开支,削弱民主党正全力推进的医保改革和社保改革的效用;第二,加大奥巴马政府增加税收,特别是向富裕阶层增税的阻力;第三,通过谈判中的讨价还价,捞取更多的政治筹码;第四,打击民主党政府的威信,争取中间选民,为2012年大选提前做准备。
      美国财政部仍具有一定的回旋余地。为了增加政府的资金回旋余地,也是为了表明良好的财政纪律,稳定民众和市场信心,美国财政部利用一些方式尽量延长政府支付能力,如使用现金结余,使用放在联储局的存款,停止向多个政府信托基金供款,出售政府资产等。7月15日,美国财政部宣布,立即停止汇率稳定基金买卖外汇的再投资项目以节省现金开支。根据市场数据,8月15日,美国需要兑现270亿美元国库券和250亿美元有价证券的票息。假设在8月2日之前,国债上限仍然不能及时调高,美国财政部将开始设立优先支付顺序,利用其它替代资金来源如联邦雇员退休金暂时填补资金空缺,尽量避免国债的“技术性违约”。
      美债的高流动性仍然保证了其投资价值。虽然美国国债违约风险仍然存在,但是基于美元的世界货币地位以及美国的经济实力,美国国债仍然是世界上规模最大的国家债券,市场投放量大,流动性好,评级最高,持有者广泛,交易频繁,均超过任何其他政府的债券。债券市场的主要投资基金和各国央行都能够对美国国债进行快速买入和卖出,收益率稳定,变现能力强。另一方面,美国经济总体上处于复苏进程,增长潜力巨大,反观欧元区债务危机持续发酵,在其它投资选项不足的情况下,投资者不得不谨慎考虑,进而加强对美国国债的购买力度。在2008年金融危机时期,投资者买进美国债券就是一个明显的例子,原因就在于美国国债的高避险性和高流动性。
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