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 美提高国债上限议案及其影响分析 
      2011年8月2日(美国东部时间)美国参议院以74票对26票表决通过了“提高美国债务上限和削减赤字法案”(下简称法案)。此前一天,美国众议院已经以269票对161票表决通过该法案。按照立法程序,该法案已经于2日当天交总统奥巴马签字,即刻生效,从而解除了美国“债务违约”危机。由于美元资产占世界外储资产比例约60%,而美国国债中的4.5万亿为海外投资者所持有,而美国社会经济的运行基础又以债务为核心,因此,美国国债上限的提高必将对美元走势、世界经济产生重要作用,对我国经济也有一定的影响。现简析如下,供参考。
      一、法案的主要内容
      法案的主要内容包括如下几方面:
      国债上限:政府可分三个阶段将国债上限提高2.1万亿美元,即从14.293万亿提高到16.4万亿的水平,第一阶段先提高债务上限4000亿美元,即刻生效,第二阶段提高5000亿美元,预计于秋季讨论。国会可在除第一阶段的另外两个阶段表达反对意见,但若阻止议案通过至少需要三分之二的支持票,因此否决的可能性较低。
      削减赤字:未来10年削减2.1-2.4万亿美元支出,国会将分两步批准该计划。第一步是国会批准该协议时即通过削减9170亿美元的计划,第二步是在2011年底之前再批准削减1.5万亿美元。
      第一步节支计划主要是减少国会每年批准的“酌情项目”支出,这类支出涉及项目的涵盖范围很广,包括军事、食品检验等。这些项目在未来10年的支出规模都会受到限制,以确保支出增长的速度低于通胀率。据测算,2011财年的此类支出约为1.049万亿美元,2012年初步设定减少60亿美元,预计至2021年年支出规模将减少1120亿美元。特别要指出的是,占“酌情支出”规模约三分之二的国防和其他安全相关计划也将面临削减。
      成立专门委员会削减赤字:拟成立一个12个人组成的赤字削减委员会,国会两党各占一半席次,着手第二步削减计划即1.5万亿美元的计划。该委员会将重新审定“税制改革”和“社会福利”如医疗保险及老年健康计划等。但在具体内容上,国会两党尚未能达成一致。该委员会将在2011年11月23日前完成规划制定,国会则在12月23日前对委员会的建议进行投票。如果该委员会无法就节省至少1.2万亿美元达成一致,或者国会否决其提出的建议,则一个自动削减1.2万亿美元的计划将会在2013年启动。这些削减项目将包括一些国内开支及军事支出。联邦医疗保险会被自动删减,但是删减幅度将受限,而且全数由医疗提供单位负担。社保、医疗补助计划、联邦雇员薪资、退伍军人和低收入津贴将被豁免不受影响。
      平衡预算法:协议也要求国会两院在年底前就“平衡预算法”纳入宪法修正案进行表决。
      二、主要影响
      (一)对美国经济的影响
      债务上限的提高保证了政府的融资能力。2011年5月16日,美国政府债务达国会法定上限14.294万亿美元,不能再增发国债,陷入融资危机。根据财政部测算,最迟至8月2日,财政部的现金支付能力就会面临困难,无法再继续维持公共服务系统的运转,也不能按时支持养老金、退伍人员费用等。数据表明,8月4日,财政部需要兑付870亿美元到期债券,而其现金余额截至7月31日仅有737亿美元。即便加上到期应收款项兑付8月4日到期债券,也难以再次筹集款项兑付8月15日到期债券,若只支付到期债券的290亿利息则构成债务违约。国债上限的提高将立刻缓解政府的融资能力,即可以在提高的额度上限内发行新的债券,用以支付上述款项,从而保证了美国社会经济安全运行。
      短期内成为对市场的利好。从短期看,国债上限的提高消除了市场和投资者对美国国债违约的担心,从而确保了美国国债的信用和流动性,是极大利好消息,有助于稳定投资者的信心,保持或增长社会投资及消费规模,提振经济的基本面。
      长期看大规模减赤措施有可能削弱政府对宏观经济的干预能力。从以往美国国债上限提升的根本原因来看,非常态化的经济刺激和减税计划以及反恐战争是主要推高因素。根据已经通过的法案,今后10年将削减2.1-2.4万亿美元的赤字,但并未对增税计划做出明确规定。这意味着赤字削减计划将大幅度减少政府预算开支。在此背景下,政府无法再推出大规模的经济刺激计划如基建、新兴产业投资等,对宏观经济的干预能力将被严重削弱。
      削减联邦预算开支可能加剧各州财政危机。早在美国国债危机爆发前,美国地方债危机已经开始显现。截至2010年底,美国各州地方债余额达2.8万亿美元,47个州存在程度不同的财政问题。此次通过的法案对联邦政府支出做出了严格的限定,对各州而言,联邦财政拨款将会减少,多项社会福利和医疗补助计划的款项不得不列入各州的财政支出,加剧了后者的财政危机,更有可能引发地方债危机。
      (二)对美元的影响
      由于美元是以美国国债为质押品发行的,因此可以将美元视为美国国债在货币市场上的流动性体现。如果美国国债发生债务违约,必将对美元信用造成沉重打击,迫使其大幅度贬值。虽然国债上限的提高化解了“债务违约”危机,短期内美元会呈现出走强趋势,而前期出逃的避险资金会再次寻求美元资产从而推高美元。
      但是从长期来看,国债上限的提高很有可能促成美元走弱。这是因为:第一,基于美元的发行机制,国债上限的提高实际上等于提高了美元的发行量上限,美联储可以继续购买国债而释放出更多的基础货币,造成美元走弱的货币基础面;第二,美国财政平衡难以在短期内实现,这就意味着必须继续以“新债”填补“赤字”,支付“旧债及利息”,实际上相当于将债务危机的风险后延,加重了市场对“弱”美元的远景预期;第三,美国国债的GDP占比在2011年底有可能达到103%,经济增长受到严重拖累,同时由于实体经济持续疲弱,美联储的宽松货币政策预期加强,因此美元长期走弱的趋势将逐渐显现。
      (三)对世界经济的影响
      稳定了债券市场,进而短期内消除了引发全球金融体系动荡的可能风险,有利于全球经济的持续复苏,避险情绪有所缓解。美国国债上限的提高将化解国际三大评级机构标普、穆迪、惠誉下调美国国债的3A评级的风险。由于美国国债往往是国际资本市场特别是短期拆借市场的最优质的抵押品,违约风险的解除保证了这些市场的稳定流动性,进而维持了全球金融系统的稳定。同时,全球避险情绪的缓解将有利于推动投资和贸易,保持全球经济复苏的总体态势。
      国债上限的提高增加了美元流动性溢出的可能性。随着国债上限的提高,美国财政部将再一次大规模发债,美联储根据6月22日议息会议的决定,将用到期国债本金继续购买国债,同时带动整个债券投资市场,全球美元流动性会得到进一步提高,国际大宗商品,特别是资源类、能源类和粮食产品价格有可能持续走高,并加大新兴国家面临的输入性通胀压力。
      市场反应。7月31日,奥巴马宣布国会两党已经达成初步协议,由于避险因素的大幅度削弱,在国际市场上黄金交易价格迅速回落。8月1日国际期货亚洲交易时段的现货黄金最低跌至每盎司1609.8元,较7月28日纽约市场收盘价下跌17.4美元。同时,由于前期恐慌情绪有所缓解,大宗商品市场上以资源类产品和农产品为代表的主要商品价格涨势明显。在债券市场上,美国30年期和10年期国债价格均有所上升,收益率下降,其中前者跌至3.93%,后者跌至2.63%,反映出投资者对美国国债的偏好。
      (四)对中国经济的影响
      债务违约风险的降低在较大程度上保证了中国美元资产的安全性,在短期内避免了巨大的外储损失。据美国财政部7月18日公布的国际资本流动报告显示,截至5月末,中国持有美国国债1.1598万亿美元,较4月末的1.1525万亿美元增加73亿美元,是美国国债的最大海外债券持有者。如果美国国债因违约而被下调评级进而大幅度贬值,中国购买的美国国债预计将遭受巨额损失。2008年诺贝尔经济学奖得主克保罗·克鲁格曼在2009年4月指出,中国在美投资(主要是债券)将因美元贬值损失20%至30%。如果以此为参考系数,即使以1.152万亿美元的持有底线,以折损20%粗算,静态损失即高达2304亿美元,超过2010年全年的贸易顺差1831亿美元25.8%。
      另外,美元在国债上限提高的背景下溢出效应的可能性增加,对于以资源和外需为主要经济驱动要素的中国而言,可能会带来更多的不确定性。
      三、几点思考
      (一)国债危机中暴露出的美国国内政治危机
      国会两党的最终妥协基于对债务违约巨大风险的清醒认识。美国国债的违约风险被多次研究论述,已经成为国会两党领袖的共识。一旦美国国债出现违约、评级机构下调其3A级信用评级,必然造成金融市场大动荡,股市、期市大幅下挫,美元大幅度贬值,将重创美国经济,特别是在当前复苏极为乏力的阶段。另外,一旦美国乃至世界范围内的投资资金出于避险考虑,大量撤出金融市场,不但瞬间造成流动性缺失,更会引发欧洲主权债务危机的连锁反应,摧毁全球金融体系,美国也不能幸免。因此,国会两党谁也无法承担经济重挫可能引发的政治恶果,只能达成妥协,即使是暂时性成果。
      美国的两党政治斗争是此次债务上限僵局的根本原因。美国的两党政治曾一度被认为是较为有效和安全的国家政治结构。为了实现本集团或党派的利益最大化,任何一方都不惜铤而走险,甚至将国家政治和经济推向岌岌可危的地步。此次国债上限调整过程之所以跌宕起伏,就在于民主党与共和党各持已见,不肯让步。民主党坚决要求调高上限,甚至是无条件调高,即不带任何附加条件。共和党则明确表示,国债上限的调高必须以大幅度削减赤字为前提,而且削减的幅度必须大于调高的幅度。为此,共和党主导的众议院甚至在7月19通过了一项名为《削减、最高限额和平衡法案》,要求政府在未来10年削减5.8万亿美元的赤字,而这一点从现实角度上看根本无法实现,更像是对民主党的漫天要价。这种缺乏基本政治严肃性的提案进一步暴露了两党政治低效、掣肘的弊端。
      国债谈判的曲折激烈标志着国会两党斗争已经发展到一个新的阶段。5月16日,美国国债触顶,国会两党间就国债上限调整的磋商日趋频繁。7月11日,奥巴马再次约谈国会两党领袖,要求双方尽快达成协议。13日,面对两党的久拖未决,奥巴马愤然离席,并称“此轮谈判到此为止”,民主党与共和党的关系开始恶化。
      7月14日,奥巴马有意邀请众议院两党领袖周末到戴维营谈判,众院民主党领袖佩洛西婉拒,众议院议长共和党领袖博纳则让自己的发言人出面回绝,标志着国会两党和政府间的关系陷入僵局。参议院少数党领袖共和党人麦康奈尔表现得则更为直接,称“民主党别再指望着共和党做出新的让步”。
      7月23日,奥巴马再次约谈国会两党领袖,在接近达成协议时,众议院议长博纳宣布退出,并指责奥巴马需要为谈判失败负责。奥巴马与国会共和党之间的矛盾加剧。之后,国会两党分别提出内容不同的提案,但均被对方否决。
      7月29日,离预定国债违约底限8月2日仅100小时的时候,共和党控制的众议院通过了一项“两步走”的债务上限调整方案,旋即遭到民主党控制的参议院否决;7月30日,众议院又以246票对173票的投票结果,否决了参议院民主党人里德提出的方案。虽然国会两党最终在7月31日达成了初步协议,但是巨大的裂痕已经产生。另外,共和党在7月19日推出减赤方案时,还积极要求推出一项宪法修正案,将政府预算失衡定为“非法”,矛头直指民主党政府,进一步激化了两党间的矛盾。
      债务危机进一步暴露美式民主的危机。根据美国耶鲁大学政治学教授哈克和国际法教授哈萨韦的观点,此次债务危机中,利益各方的政治斗争错综复杂,凸现了美式民主的危机:国会两党利用投票机制相互设限,既拿不出好的方案却又固执已见,同时不肯承担责任;参议院“60票规则”令任何方案必须获得压倒性多数才能获通过,削弱了妥协的弹性;总统单方面权力不断增加,分担责任能力却有所减弱。近年来,当总统预计提案无法获得国会通过时,往往会采取其它的变通手段绕过国会。例如,在利比亚军事干预问题上,总统作为三军首长授权武装力量对利发动军事打击,但并没有寻求国会批准。国会众议院先是否决了一项授权发动战争的决议,随即又否决了一项“禁止总统为此场战争追加任何拨款”的提案。实际上,这种自相矛盾的做法已经严重违背了“未经国会授权,不得发起战争”的宪法原则。上述情况表明,美国总统的权力继续扩大,与国会间的关系日趋紧张;国会出于回避责任的考虑,放弃部分法定权力,影响力有所削弱,美国三权分立的民主架构基础面临危机。
      奥巴马在2012年的总统大选中将面临更多困难。为了促使国会两党在8月2日前达成协议,避免“债务违约”,奥巴马前后多次斡旋,与国会共和党领袖的关系十分紧张,虽然最终对共和党做出了重大让步,但是在民主党内引起较大争议。同时,社会福利及医疗福利的削减有可能令其失去部分选民支持,而税制改革又可能招致共和党人的强烈反对。因此,2012年的总统大选,奥巴马可能将面临更为复杂的局面。
      (二)美国国债的深层次危机仍然存在
      美国国债上限的提升仍然面临着挑战和风险。美债的提升不是无条件的,共和党虽然最终妥协,但是三段式提高国债上限以及开出的“减赤”条件实际上对执政的民主党形成了巨大压力。
      首先,三段式提升国债上限只是暂时消除“债务违约”压力,但为共和党日后的讨价还价留下了足够的空间和机会。另外,虽然政府在短期内解决了融资问题,但从长期看,仍不足以支撑政府的巨额开支,仍将再次面临“债务危机”。
      其次,巨量的赤字削减压力将在很大程度上左右美国政府的经济政策走向。如果民主党政府在社会福利及医疗保障方面大幅度削减支出,必将失去前期的执政成果和底层选民支持,对于2012年的大选极为不利。
      第三,双方让步幅度有限,基本立场没有大的改变。总体来看,赤字削减幅度大于国债提高限额,增税问题没有得到明确,而且初步协议具有较强的“临时性”和“阶段性”色彩,这表明后继谈判将可能更为激烈并充满变数。
      第四,美债危机可能呈现出常态化。从历史上看,自1962年3月以来,美国已经74次提高了债务上限。从2001年算起,次数也高达10次。仅在奥巴马执政期,美国国会就已3次提高债务上限,提升总额高达2.979万亿美元。而此次,奥巴马也强调,两党协议的关键是避免美国未来6-12个月再受债务危机困扰。这意味着,美债危机仍将再度爆发。
      (三)对策
      从较长的一个时段考察,美元作为全世界最主要的储备货币,在美国国债上限不断提升的背景下,必将持续超发和贬值,这将是我们未来面临的主要外部挑战。无论是对外贸易、吸引外资还是持续膨胀的巨额外储都将面临越来越复杂的局面。针对于此,我们必须积极应对:
      首先,加大战略性、资源性产品的投资力度,建立全球性的原料供应体系和贸易体系,削减美元波动造成的国际大宗商品价格上涨对国内制造业产生的冲击。
      其次,应以美国国债危机为契机加快外汇储备多元化进程,部分冲抵风险,防止掉入“美元陷阱”。截至2011年6月底,我国外汇储备达到31974.91亿美元,美债占比最大。
      第三,加快人民币国际化进程,在更大范围内实现人民币结算。使人民币成为国际储备货币,以从根本上规避外汇储备和金融风险。而在当前,则应继续扩大货币双边互换规模,推动在国际贸易和国际投资中使用人民币结算,加快人民币利率市场化和资本项目可兑换步伐,进一步完善资本市场,为国内外投资者提供多样化的人民币金融产品。
      第四,提高战略投资水平,避免海外投资损失。
      第五,在根本上,统筹国际国内两个大局,切实转变经济发展方式,下大力气推进自主创新,加大对新兴战略产业的投资和扶持力度,积极发展培育国内市场,实现就业和内需的双扩展,改变对外部资源和市场过度依赖,并以低附加值产品拓展海外市场的困难局面。
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