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 关于铁路管理体制改革的思考 
      从2004年至今,我国高铁飞速发展,取得举世瞩目的成就。但近期,高铁运营安全隐患备受关注。京沪高铁多次断电停车和7.23动车追尾事件将中国高铁推上了风口浪尖。
      中国高铁正处在赶超世界领先水平的特殊阶段。前行的挫折警示:体制改革需跟进技术发展,从根本上解决高铁运营安全问题,凝聚高铁人气,塑造中国高铁品牌。
      今年4月,胡锦涛总书记对做好当前铁路工作提出要求,其中第一点就是:着力加快转变铁路发展方式,进一步推进体制机制改革,增强科技创新能力,调整优化结构,改进运输服务,不断提高铁路发展的质量和效益。
      一、高铁发展需跟进体制机制的改革和创新
      我国高铁6年发展成就显著:技术方面,发挥独特“后发优势”,创近千项国际高铁技术专利;工程方面,运营7531公里,在建10000公里以上,创世界高铁规模之最。高铁作为实现中国制造业产业突破,推动经济发展方式转型的先头力量,已经写下了恢宏的开篇。                   
      这是一个良好的开端。要保障中国高铁经得起时间考验,在日后的运营安全管理、技术完善升级、资金回流盈利等方面也保持世界领先,还必须进行相应管理创新和体制机制创新。近期的高铁运营安全问题凸显了对铁路体制机制改革的迫切需要。
      纵观美欧日等发达国家的高铁发展之路,也同样伴随着对铁路管理、组织、运营体制的一系列改革。从二十世纪八十年代开始,世界各国纷纷调整铁路经营机制,打破垄断,以增强铁路竞争力,提高经济效益,实现更好发展。
      二、改革铁路体制机制,保障高铁安全运营
      (一)政企分离,保障经营和监管专业化
      目前,铁路管理体制已经不适应我国社会主义市场经济发展的要求。主管部门既当裁判员又当运动员,集政府监管方、投资方、建设方、工程监理方于一身,不符合市场经济的要求。高铁安全,前提是质量保障,后盾是监督问责保障。目前的管理体制易造成“质量让位于政绩”,监督和问责也往往“内部吸收”,滋生腐败和惰性。只有政企分开,消除铁路管理机构的经营职能,建立铁路运营公司的现代企业制度,才能真正提升铁路管理的科学化和铁路企业的竞争力,促进中国高铁技术的进步、服务的提高和管理的完善。
      (二)引入竞争,保障效益和服务高质量
      目前,我国铁路是将网络性的基础设施和流动性的运载设备捆绑在一起管理和经营,通过内部交易或无偿使用运营。这造成企业边界的模糊,无法建立真正的法人实体成为市场竞争主体。应借鉴国际成功经验,打破路网与客货运营公司的行政隶属关系,构建有效促进竞争的组织结构。路网公司可以通过对铁路建设项目实行公开招标,在线路等基础设施养护维修业务中引入竞争。竞争的引入将改变原体制中的无偿使用和各种产品互相补贴的情况,提高服务质量,实现安全和经济双效益,促进高铁可持续发展。
      (三)完善法律法规建设,为高铁安全运营保驾护航
      目前我国《铁路法》中缺少对铁路安全风险防范的条款,成为现实中铁路业建设优先于安全保障行为的注脚。完善铁路安全方面的法规建设,明确对风险控制和风险预防的责任,规定详尽的问责和赔偿措施才可以为高铁安全运营保驾护航。此外,法律法规对铁路体制机制改革有重要指导作用。我国缺少以铁路经济规制为主要内容的法律法规:明确经营企业的法人实体地位及政府与铁路的关系,为竞争创造条件;将影响平等开放竞争的行为纳入法律制裁;设立相应的政府监督机构,规范行政权力,保护消费者选择权。
      三、日本、法国的高铁运营模式
      (一)日本新干线
      1987年改革前,日本国铁兼有国家机构和企业特性,经营效益低下,竞争力日渐丧失,累计亏损额达25亿日元。体制改革后,新干线被分割为利益明确的主体,实行网运分离和建运分离,并重新明确了政府在新干线建设管理中的地位和作用。通过改革,服务质量明显改善,客运量增加;路网建设持续发展,运能提高;经营效益快速好转,高铁发展广受欢迎。
      1、政府管理
      完善法律法规,充分发挥国家对铁路安全检查和监督的重要作用。铁路建设和运营安全问题社会影响大,日本国土交通省通过简化手续,制定技术标准,强化事后检查措施,明晰权责,实施有力的安全监督和控制。这些措施加强了企业的安全意识和责任,促使其加大安全资金投入,保障铁路运输的安全和质量提高。
      放宽管制。相关政府部门对铁道业务基本不予干预,只参与重大事件的决策与管理。例如,政府不限制铁路企业在与运营业务相关领域进行的投资,铁路企业经营这些业务时只需按规定获得营业执照即可准入。运价方面,实施上限认可制。铁路运输者确定运费上限报请国土交通省认可后,即可在上限范围内变更收费,只需事先提出申报即可。
      此外,日本成立运输安全委员会负责运输业事故调查,确定事故发生时的条件和环境,查找可能的事故原因,提出预防同类事故的建议。协助国土交通省铁道局共同保障高铁的运营安全。
      2、企业竞争
      日本铁路改革引入竞争的方式是:既有不同铁路公司之间的平行竞争,也有在同一铁路公司的统一路径上,以开放通路权方式形成的不同铁路公司之间的竞争,实行“区域竞争为主,网运分离为辅”。除国铁民营化改革后新建的新干线外,既有铁路和其他新建线路都采取区域竞争,路网由客运公司负责。根据运输市场和经营基础将路网横向分割为六家客运公司。客运公司拥有土地、路网和车辆。同时成立了一家全国范围的货运公司,通过向客运公司租赁路线运营。新建新干线则采取了“网运分离”模式,路网建设由国家出资,各客运公司付费使用,展开竞争。引入竞争的日本高铁业,为了实现安全和效益的双赢,将速度控制在最经济范围,而非一味求快。此外,建立多元化经营发展副业,提供周到的服务和安全保障与民航争夺客源,使陷入困境的高铁产业重新焕发出新生机。
      (二)法国高铁
      法国高铁运行30年来,未出现因高铁技术安全问题造成的死亡事故。除了技术考虑的面面俱到,工程建设的细致谨慎,其保障安全的经营、管理模式也值得借鉴。
      1、政府职责
      法国负责铁路监管的主要有三个机构:交通运输部、公共铁路安全局和交通事故调查署。它们相对独立,各司其职,相互配合制约,确保对铁路安全的最有效监督。公共铁路安全局隶属于法国交通运输部,但其人事任命等管理体系不受交通部限制,拥有自主权,保证了其执法独立性,有利于对铁路安全的监管。铁路安全局通过发放牌照和安全认证对运营企业进行监管。认证包括:对铁路员工能力、应急预案等运营企业安全管理体系的整体认证,以及对特定路段建设经营、设计维护能力的认证。交通事故调查署是针对道路交通事故的独立调查机构,对任何重大事故作详细事故分析报告,其调查与司法部门的调查互不干涉,也负责事前监督企业排除可预见的安全隐患。
      2、企业竞争
      通过纵向分割,实行路网基础设施同运输业务纵向分离,运输市场引入有效竞争。运输线路由法国路网公司统一管理。2006年3月31日起法国铁路货运放松管制,铁路管理委员会负责向所有铁路运营商开放准入。对线路部分进行垄断经营可以获得规模经营的好处,在运营部分降低进入门槛,鼓励新竞争者进入。对新竞争者通过采取平等的线路收费和进入服务政策,使之可以获得和既有经营者一样的技术和相近的经营成本。运营企业按照市场规律行事,在经营、管理和会计上拥有独立地位,自行设计其投资和融资等商业计划,在定价、人员任命、采购、扩展市场,以及发展新技术方面都享有自主权。
      四、几点思考
      (一)推进体制改革,注重体制创新
      以此次调查甬温线特大事故为契机,推进铁路管理体制机制改革。虽然改革开放以来,我国铁路的管理体制多次演变,但并未触及深层次体制矛盾,长期保持的政企合一、政监合一、政资合一的运营管理本质没有改变。铁路体制改革不能小修小补,浅尝辄止。应注重体制创新,借鉴其他国家的成功改革经验。应成立独立的安全事故调查机构对铁路监管行为进行监督;完善法律法规,严格铁路安全规范和事故问责;引入竞争预防腐败,保证我国铁路事业实现经济效益与公共利益两兼顾。
      (二)明晰政府与市场的作用
      政府减少规制,将市场行为留给市场竞争来完成。政府通过建立线路修建、维护及运营企业管理、培训标准,进行资格审核认证,通过完善相关法律法规建设进行安全监督和问责,行使行政职能。此外,创新激励性规制促进企业提高生产效率。具体的经营活动应留给企业自主进行。企业在经营管理各方面,如投资融资、人事任命及市场拓展等应有充分自主权,发挥市场对资源的配置作用。
      (三)提高危机应对能力,勇于承担风险
      风险无处不在。政府部门作为社会公权力,对维护人民利益和安全承担着不可推卸的责任。这要求有关部门在风险来临时有承担的勇气和科学的态度。各部门应对时刻潜伏在身边的风险事件做好危机管理,使之及时有效化解,避免酿成更大灾难,维护社会稳定。
      (四)注重信息公开,树立政府权威和可信度
      中办、国办近日要求加强重大事件信息公开透明,指出要“抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开,客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果,及时回应社会关切,正确引导社会舆论”。
      我国正处于社会转型期,随着各项改革步入深水区,社会失序会导致冲突增加。推进行政体制改革进展与落实政务公开运行,二者不可或缺,相辅相成。应注重加强信息公开透明,畅通政府与民众互动渠道,提升公众参与制度化水平,树立政府权威和可信度。
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