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 关于铁路部门管理体制改革的再思考 
      转变经济社会发展方式,是我国改革开放30年后继续推进改革的重中之重。胡锦涛总书记在建党90周年“七一”讲话中指出:“要坚持社会主义市场经济的改革方向,提高改革决策的科学性,增强改革措施的协调性,找准深化改革开放的突破口,明确深化改革开放的重点,不失时机地推进重要领域和关键环节改革,继续推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革创新”。其中,国有企业改革与国有资产管理体制改革是一个关键环节,备受瞩目。铁路部门的管理体制改革便是一例。7·23甬温线动车事故再次引发对这个问题的热议。铁路管理部门改革工作作为未来经济体制改革的一个重要组成部分,对整个国有企业改革与国有资产管理体制改革无疑将起到积极的示范作用。
      一、我国高铁发展取得的成绩和存在的问题
      上世纪末我国高铁建设起步以来,京津城际铁路、武广高速铁路、郑西高速铁路、沪宁高速铁路等相继开通运营。截至2010年底,我国高铁运营里程达8358公里,在建里程1.7万公里,运营里程、运营速度、建设速度均居世界第一。而在1964年到2006年40多年时间里,全球建造高铁总里程不到4000公里。2011年6月30日,纵贯北京、天津、上海三市和河北、山东、安徽、江苏四省的京沪高铁正式开通运营。这也是新中国成立以来一次建设里程最长、投资最大、标准最高的高速铁路。此外,我国铁路技术已出口至世界13个国家和地区。目前,中国高铁速度已经代表了世界的高铁速度,中国高铁正在引领世界高铁发展。
      高铁发展在取得举世瞩目的成绩的同时,也暴露出发展速度过快所带来的一系列问题。7·23甬温线动车事故引发了社会对高铁以及铁道部所取得成绩的热议和反思,社会各界呼吁为高铁“降速”的呼声渐起。
      目前铁路部门管理体制存在若干弊端,其中最核心的问题是政企不分。
      (一)双重身份,导致职责冲突
      作为企业,铁道部掌管着铁路的建设和营运权,理应承担着相应责任和风险;作为政府部门,铁道部的主要职能是调控和监管。这种双重角色本身就存在着内在冲突。以7·23特大铁路事故的善后处理为例:作为责任企业,铁道部希望责任小、赔偿少、处分轻;作为监管者,铁道部应该为乘客多争取赔偿,并将违法违规成本放大以起到警示作用。但是,由于这种角色冲突,在善后处理中难免“纠结”失当,引起公众不满。
      (二)决策、建运、监管三位一体,造成监管缺失或乏力
      铁道部的主要职能包括:拟定铁路行业发展战略、方针、政策和法规,制定国家铁路统一的规章制度并监督执行;统一管理全国铁路调度指挥工作,监督、检查全行业安全生产和路风建设。这意味着,铁道部不仅是运动员、裁判员,而且还是竞赛规则的制定者。这种决策、建运、监管三位一体的体制,极易导致监管的缺失或乏力。近年来,铁路工程质量问题比比皆是、安全事故频发、行业垄断加剧、腐败滋生等问题,不能不说与体制漏洞直接相关。在前不久召开的铁道部内部会议上,一位负责同志明确指出,铁路建设施工、监理、物资、服务类招标均存在人为干预现象。
      (三)投资主体单一,阻碍多元化投融资机制的构建
      目前,我国铁路投资主要来源是国家铁路建设基金、财政预算内专项资金,投资主体单一,铁路建设资金亦处于极度短缺状态。推进市场化融资成为解决这一难题的突破口。企业作为市场化融资的主体是市场经济的首要条件,但政企不分的体制使得铁道部成为了铁路市场化投资的主体。民营资本无法在投资、经营、利益、资源配置等方面与铁道部平等博弈,事实上被拒之门外。这无疑限制了我国铁路事业的发展和经营机制的进一步转换,同时所有投资风险实际没有明确承担主体,发生亏损最终将由政府财政买单,是一个巨大的隐性财政风险。据报道,自2008年铁道部资产负债率逐年上升, 2011年上半年高达58.53%。
      (四)绩效考核指标体系难以设定,问责机制难以落实到位
      作为政府部门,应综合考核其履行赋予的行政管理职责情况;作为国有企业,则应考核其国有资产保值增值情况;作为承担一定公益服务职能的机构(客运具有一定的公益服务性质),则应考核其提供公益服务的数量和质量。相应的,应按照不同属性,明确问责范围,规范问责程序,落实问责制度。如此,才能形成必要的外部激励和约束。三种互不相同的身份合为一体,则既难考核、又难问责。即使分别设定了指标体系和问责机制,由于同一主体可以在三种身份中任意来回切换、弃此就彼,考核的客观性与问责的到位性也大打折扣,难以具有公信力。
      (五)铁道部独立于交通运输部,不利于构建综合运输体系
      改革开放以来,我国交通运输发展取得了重大成就,今后几年仍处于大建设、大发展时期。优化交通运输布局,发挥整体优势和组合效率,加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系,是世界各国的普遍经验,是我国现代化建设事业的大势所趋。尽管铁路建设和管理有一定特殊性,但如果铁路长期独立于公路、水路、民航等之外,则不利于统一规划、统一协调,不利于各种运输方式的相互衔接,“综合运输”名实不符。
      二、铁路部门管理体制沿革
      我国铁路管理体制的改革滞后于铁路技术的发展。目前,铁道部既是国家行政主管部门,同时又拥有铁路客货运经营权;既是相关政策的制定者,又是政策实施的监督者。这种体制的形成,有其历史和现实的原因。
      铁道部的前身,是成立于1949年1月的中国人民革命军事委员会铁道部,为半军事化建制。新中国成立后,转为中央人民政府铁道部。为适应统一管理需要,借鉴苏联经验,下设6个铁路管理局和东北铁路总局,实行全国铁路统一的运输调度指挥、客货规章和运价、铁路会计、铁路财务等规章制度。
      “文革”爆发后,铁路受到严重冲击。为保障铁路运输畅通,1967年6月,国务院和中央军委决定对全国铁路实行全面军事管制。1970年7月,铁道部、交通部和邮电部邮政部分合并成立新的交通部。1975年,三部门重新分立。
      改革开放以来,铁路系统内部先后采取了一些改革措施。主要有:(1)1982年至1985年,铁道部下放计划、财务、物资、人事等权利给路局,并实行利润留成制度。(2)中共十二届三中全会后,提出《关于铁路改革的意见》,提出以推行经济责任制为中心,把铁路企业建成相对独立、自主经营、自负盈亏的经济实体,以增强活力。随后的1986年到1991年,铁道部实行五年承包制,但改革随着一连串铁路安全事故被迫停止。(3)1992年之后,开始建立现代企业制度试点。1993年成立广铁集团;1995年建立大连铁道有限公司;1998年,工程、建筑、工业、物资、通信五大总公司开始逐渐与铁道部实行结构式分离;2000年,昆明铁路局和广铁集团开始模拟客运公司运营,上述五大公司与铁道部完全剥离。(4)2001年,铁道部实施新财务制度,客、货、网分账核算,开始网运分离试点,至2003年网运分离改革全面停止。(5)2003年后,铁路进入跨越式发展阶段,其思路是客运分离,大建客运专线,货运则要实现重载化。(6)2009年,铁路公安脱离铁路系统改革启动;2011年,铁路运输检察院划归地方获中央批准。
      在2008年国务院机构改革中,为加快形成综合运输体系,整合原交通部、民航总局职责以及建设部指导城市客运职责,组建了交通运输部。中央提出,“考虑到我国铁路建设和管理的特殊性,保留铁道部。同时,要继续推进改革”。
      三、国际经验
      (一)日本新干线民营化改革及拆分重组
      日本新干线于1964年10月1日正式通车运营,是世界上第一条载客运营高速铁路系统,也是世界上最安全的铁路之一。但在1987年改革之前,新干线曾连续多年处于持续亏损状态,负债总额达近38万亿日元。1987年,日本政府决定对其实行民营化改革。考虑到日本具有人口密度大且分布集中及大运量等特点,日本国铁最终被重组为1个全国性货运公司和6个区域性客运公司——JR东日本、JR西日本、JR东海、JR九州、JR四国和JR北海道。新公司均拥有经营自主权,国家不再限定其经营业务范围。债务的1/3由预计盈利状况好的3家货运公司承担,其余则由政府设立的特殊法人机构——国铁清算事业团承担。改革后的新干线,第一年就实现了盈利,更有效地引入了竞争机制,效率大大提高,服务质量更是显著上升。1993年,首家JR股票公开上市。
      (二)俄罗斯铁路的“政企分开、机构重组”
      针对自上世纪90年代起铁路运输周转量持续减少及铁路部门人浮于事、缺乏竞争、管理不力、人才流失、效率低下等状况,2001年5月,俄政府出台了《铁路运输结构改革方案》,决定打破铁路运营垄断,建立竞争机制,降低运营成本,吸引内外投资。改革的主要战略目标是,通过“政企分开、机构重组”,把交通部的国家调控、监管职能与企业经营管理职能分开,交通部只保留国家管理职能;运营职能由新组建的国家铁路运输公司承担,并把不影响铁路工作稳定的辅助企业和服务性企业,从铁路系统中剥离出去,鼓励私人公司参与铁路货运与其他服务,保证所有经营主体在平等条件下使用铁路基础设施。2003年9月,由国家控股的俄罗斯铁路股份公司成立。改革后,俄铁路系统运营稳定性和安全性得以改善,主要线路运行速度大大提高,越来越多的私人投资者进入铁路投资领域。
      四、几点思考
      (一)政企分开是铁路部门管理体制改革的核心
      推进铁路部门管理体制改革,首要一着是切实实行政企分开,政府部门切实履行好制定规划、政策、标准以及监管等职能,科学划清垄断性业务与一般竞争性业务的界限,除极少数必须由国家垄断经营的企业外,吸收多种所有制社会资本进入,积极发展多元投资主体的公司,实行股权多元化,形成规范的公司法人治理结构,增强活力和竞争性。可考虑将铁道部的一切营利性业务剥离出来。其中,铁路网基础设施具有自然垄断属性,可组建国有独资公司进行运营;客货运业务具有市场竞争性,可组建若干客货运公司,吸收社会资本,组建股份有限公司。其下属的原铁路公司、投资公司、设备公司等,可区分具体情况予以改制。
      铁路部门管理体制改革是国有企业改革的一个范例,其政企分开的措施值得在国有企业改革中进行推广。
      (二)积极推进国有资产管理体制改革
      目前的国有资产管理体制,虽然较之过去有了很大进步,但是仍然存在一些问题,主要表现在:管理部门对国有资产监督的公共管理职能,经常与作为出资人代表的资产监管职能混淆起来。实行政企分开,才能将“老板”的权利给“老板”,企业的权利归企业,理顺委托代理关系,理清管理部门的职能,避免不必要的干预,履行好出资人职责。
      (三)处理好政府与市场的关系
      继续推进政企分开是转变政府职能的关键。加快转变政府职能和完善行政管理体制,是深化经济体制改革的一项重要任务,也是完善社会主义市场经济体制的内在要求。企业制度、市场机制和政府管理体制是社会主义市场经济体制框架中最重要的三个组成部分,三者的协调关系和改革的均衡推进,决定着整个新体制的质量和效率。但我国政府行政管理体制改革速度滞后于企业改革和市场体系建设。《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出,要切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。加快推进政企分开,才能更好发挥市场在资源配置中的基础性作用,才能使政府真正从利益主体、利益相关方的角色中抽身,集中精力履行好“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”职能,有所为有所不为。
      (四)深化国有企业改革对加快转变经济发展方式有积极意义
      我国发展方式存在的问题,与经济体制存在的缺陷有关,是多种体制性因素共同造成的。国有企业现行制度安排的缺陷是其中原因之一。国有企业通常占有大量自然资源和国家信誉等隐性资源。我国市场经济尚不完善,以致国有企业能以远低于市场价格的成本获得这些资源,形成竞争优势,导致不公平竞争和国民收入初次分配的不合理。
      加快推进政企分开,有利于使资源和要素价格充分反映其稀缺性和市场供求状况,避免人为价格扭曲,形成平等竞争机制,从而实现资源优化配置。这无疑有利于加快转变经济发展方式,实现经济社会全面协调可持续发展。
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